© Naczelny Sąd Administracyjny, www.nsa.gov.pl [Translation already published on the official website of the Polish Supreme Administrative Court] - Permission to re-publish this translation has been granted by the Polish Supreme Administrative Court for the sole purpose of its inclusion in the Court’s database HUDOC
© Naczelny Sąd Administracyjny, www.nsa.gov.pl [Tłumaczenie zostało już opublikowane na oficjalnej stronie Naczelnego Sądu Administracyjnego] - Zezwolenie na publikację tego tłumaczenia zostało udzielone przez Naczelny Sąd Administracyjny wyłącznie w celu zamieszczenia w bazie Trybunału HUDOC
EUROPEJSKI TRYBUNAŁ PRAW CZŁOWIEKA
SEKCJA CZWARTA
SPRAWA PETROPAVLOVSKIS przeciwko ŁOTWIE
(Skarga nr 44230/06)
WYROK
STRASBURG
13 stycznia 2015 roku
OSTATECZNY
01/06/2015
Niniejszy wyrok uprawomocnił się na warunkach określonych
w art. 44 ust. 2 Konwencji. Wyrok może podlegać korekcie wydawniczej.
W sprawie Petropavlovskis przeciwko Łotwie,
Europejski Trybunał Praw Człowieka (Czwarta Sekcja), zasiadając jako Izba w składzie:
Päivi Hirvelä, Przewodniczący,
Ineta Ziemele,
George Nicolaou,
Ledi Bianku,
Zdravka Kalaydjieva,
Krzysztof Wojtyczek,
Faris Vehabović, sędziowie,
oraz Françoise Elens-Passos, Kanclerz Sekcji,
Obradując na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 listopada oraz 9 grudnia 2014 roku,
Wydaje następujący wyrok, który został przyjęty w drugiej wymienionej dacie:
POSTĘPOWANIE
1. Sprawa została wszczęta skargą (nr 44230/06) przeciwko Republice Łotewskiej, wniesioną do Trybunału na mocy art. 34 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (zwanej dalej „Konwencją”) przez „zamieszkałego na stałe nie-obywatela" Republiki Łotewskiej, pana Jurijsa Petropavlovskisa (zwanego dalej „skarżącym”) w dniu 10 października 2006 roku.
2. Skarżącego reprezentował pan A. Dimitrovs, prawnik prowadzący praktykę w Brukseli. Rząd Łotewski („Rząd”) reprezentowali jego Pełnomocnicy, pani I. Reine oraz, następnie, pani K. Līce.
3. Skarżący złożył skargę na podstawie art. 10, 11 oraz 13 Konwencji, dotyczącą zarzucanej arbitralnej odmowy nadania obywatelstwa łotewskiego w procesie naturalizacji, która miała być środkiem karnym nałożonym na niego, ponieważ rozpowszechniał poglądy i korzystał ze swojego prawa do pokojowego zgromadzenia się w celu krytykowania stanowiska Rządu.
4. Decyzją z dnia 3 czerwca 2008 roku Trybunał uznał skargę za dopuszczalną i dołączył do przedmiotu sprawy sprzeciw Rządu wobec właściwości ratione materiae Trybunału.
5. Następnie skarżący i Rząd przedłożyli dalsze pisemne uwagi (art. 59 § 1 Regulaminu Trybunału) dotyczące przedmiotu sprawy.
FAKTY
I. OKOLICZNOŚCI SPRAWY
6. Skarżący urodził się w 1955 roku i mieszka w Rydze.
7. Przed 29 października 1998 roku, gdy Łotewski Parlament (Saeima) uchwalił ustawę o edukacji, nauczanie w szkołach państwowych i społecznych było nadal prowadzone w językach łotewskim i rosyjskim (w ramach praktyki odziedziczonej z czasów sowieckich). Ustawa o edukacji, która weszła w życie 1 czerwca 1999 roku, stanowiła, że jedynym językiem nauczania we wszystkich państwowych i społecznych szkołach w Republice Łotwy będzie język urzędowy, czyli łotewski. Stanowiła ona również, że język nauczania może być inny w szkołach prywatnych, w szkołach państwowych i społecznych prowadzących zajęcia dla mniejszości narodowych oraz w innych ośrodkach edukacyjnych przewidzianych przepisami prawa. Odnośnie do szkół państwowych i społecznych prowadzących zajęcia dla mniejszości narodowych, określenie konkretnych przedmiotów nauczanych w języku urzędowym należało do Ministerstwa Edukacji (sekcje 9(1) i (2)), zaś Minister Edukacji miał zapewnić przedłożenie odpowiednich regulacji Radzie Ministrów przed 1 września 1999 (przepisy przejściowe, paragraf 3). Ustalono również, że każdy powinien uczyć się języka urzędowego oraz zdać egzamin biegłości w języku urzędowym w celu zdobycia podstawowego i średniego wykształcenia (rozdział 9(3)).
8. Pomiędzy rokiem 2003 a 2004 skarżący był aktywnie zaangażowany w protesty przeciwko reformie edukacyjnej. Był jednym z przywódców ruchu zwanego „Sztab na rzecz obrony szkół rosyjskich" („Krievu skolu aizstāvības štābs” w języku łotewskim), który był zaangażowany w promowanie i propagowanie protestów przeciwko reformie edukacyjnej. Brał udział w spotkaniach i demonstracjach przeciwko reformie edukacyjnej oraz wygłaszał publiczne oświadczenia, w których propagował poglądy dotyczące praw społeczności rosyjskojęzycznej do nauki w języku rosyjskim oraz zachowania finansowanych przez Państwo szkół z rosyjskim jako jedynym językiem nauczania. Rząd dostarczył Trybunałowi dowody w postaci nagrań medialnych z owych protestów w okresie między 28 czerwca 2003 roku a 23 września 2005 roku, włącznie z materiałami informacyjnymi łotewskiej agencji informacyjnej LETA oraz z artykułami w dziennikach Diena oraz Lauku Avīze oraz w gazecie regionalnej Novaja Gazeta (w języku rosyjskim). Łącznie w dostarczonych materiałach znalazło się trzynaście materiałów relacji informacyjnych i artykułów.
9. Po kilku pokaźnych mityngach i demonstracjach, Parlament przyjął poprawki do ustawy o edukacji dnia 5 lutego 2004 roku. Nowy tekst stanowił, że od 1 września 2004 roku wszystkie państwowe i społeczne szkoły średnie prowadzące zajęcia dla mniejszości narodowych miały zagwarantować nauczanie w języku urzędowym w nie mniej niż 60% zajęć, włącznie z językami obcymi, w stosunku do uczniów rozpoczynających nauczanie w dziesiątej klasie. Szkoły te miały również zagwarantować, że zajęcia związane z językiem, tożsamością i kulturą mniejszości będą nauczane w języku mniejszości (przepisy przejściowe, paragraf 3).
10. W listopadzie 2003 roku skarżący złożył wniosek do Rady Naturalizacyjnej (Naturalizācijas Pārvalde) o nadanie mu obywatelstwa łotewskiego w procesie naturalizacji. W dniu 1 grudnia 2003 roku zdał egzaminy naturalizacyjne (zob. paragraf 29 poniżej).
11. Rada Naturalizacyjna zbadała złożone przez skarżącego dokumenty i uznając, że spełnia wymagania art. 11 oraz 12 ustawy o obywatelstwie, wpisała jego nazwisko na listę kandydatów ubiegających się o nadanie obywatelstwa. Lista została załączona do projektu decyzji dotyczącej nadania obywatelstwa i przekazana Radzie Ministrów (Ministru kabinets) do ostatecznej decyzji.
12. W dniu 16 listopada 2004 roku Rada Ministrów zdecydowała o skreśleniu nazwiska skarżącego z listy, tym samym oddalając jego wniosek o naturalizację.
13. W dniu 30 listopada 2004 roku Rada Naturalizacyjna zawiadomiła skarżącego o decyzji Rady Ministrów.
14. W dniu 7 grudnia 2004 roku skarżący wszczął postępowanie administracyjne przeciwko Radzie Ministrów. Zwrócił się do Rejonowego Sądu Administracyjnego (Administratīvā rajona tiesa) o „zobowiązanie Rady Ministrów do podjęcia decyzji o nadaniu mu obywatelstwa łotewskiego". Skarżący oświadczył, że decyzja dotycząca nadania obywatelstwa łotewskiego była aktem administracyjnym i nie mogła być postrzegana jako decyzja polityczna. Uznał on m.in., że jednostka wywiązała się z obowiązku lojalności, jeżeli spełniła wszystkie wymagania ustawy o obywatelstwie, i jeżeli w ustawie nie znajdują się żadne ograniczenia, które można zastosować wobec takiej osoby. Uznał odmowę nadania mu obywatelstwa za bezprawną; zgodnie z zasadą równego traktowania jego poglądy nie mogły stanowić podstawy do odmowy. Oświadczył, że jego nazwisko zostało skreślone z listy z powodu jego członkostwa w partii politycznej „Prawa człowieka w zjednoczonej Łotwie" („Par cilvēka tiesībām vienotā Latvijā”, skracane jako PCTVL) oraz z powodu jego publicznych wystąpień. PCTVL nominowało go jako kandydata na burmistrza Rygi, jednak odmowa nadania obywatelstwa uniemożliwiła mu start w wyborach samorządowych i była umotywowana politycznie.
15. Dnia 10 grudnia 2004 roku skarżący udzielił wywiadu dziennikarzowi z dziennika Lauku Avīze. Na pytanie, czy miał nadzieję na zwycięstwo w sprawie przed sądami krajowymi i międzynarodowymi, rzekomo odpowiedział w sposób następujący:
„Gdybym chciał zyskać władzę polityczną, naturalizowałbym się już dawno temu i zostałbym wybrany do [Parlamentu]. Szanse na wygranie sprawy w łotewskim sądzie mogą wynosić 50%. Ale ja tego nie potrzebuję. Szczerze mówiąc, potrzeba nam głośnego, międzynarodowego skandalu. Dzięki mojej sprawie o obywatelstwo udało nam się to osiągnąć, a dodatkowo [mamy] szeroką kampanię PR na rzecz PCTVL za darmo.”
16. W swoich wnioskach z dnia 5 stycznia 2005 roku do Rejonowego Sądu Administracyjnego, Rada Ministrów podkreśliła, że Minister Sprawiedliwości zwrócił uwagę na przepisy ustawy o obywatelstwie, wedle których, ubiegając się o obywatelstwo łotewskie, kandydat musi demonstrować wierność wobec Republiki Łotewskiej, nie tylko obietnicą ale i swoimi czynami, oraz że działania skarżącego były niezgodne z przysięgą wierności Republice Łotewskiej. Po zbadaniu dostępnych informacji, Rada Ministrów zdecydowała, że działania skarżącego w istotnym okresie nie demonstrowały lojalności wobec Republiki Łotewskiej.
17. W dodatkowych wnioskach z dnia 17 listopada 2005 roku do Rejonowego Sądu Administracyjnego, Rada Ministrów argumentowała m.in., że jej decyzja polityczna była oparta na działaniach skarżącego; jasnym było, że nie może on szczerze złożyć ślubowania wierności. Dowód na to stanowiły jego własne publiczne wystąpienia, które sugerowały, że nie posiadał on autentycznego związku z Republiką Łotwy, że nie chciał stworzyć takiego związku oraz że złożył wniosek o nadanie obywatelstwa w ramach kampanii politycznej mającej zaszkodzić Republice Łotewskiej. Rada Ministrów przytoczyła jego wystąpienia z wywiadu z dnia 10 grudnia 2004 roku (zob. paragraf 15 powyżej). W myśl zasady „demokracja jest zdolna chronić się sama", Rada Ministrów argumentowała, że bezpieczeństwo narodowe, ochrona innych, jak również język urzędowy były wartościami demokratycznymi, które Rząd miał za zadanie chronić. Wystąpienia publiczne skarżącego ujawniły, że jego działania miały na celu zdestabilizowanie sytuacji w kraju, oraz że jego życzeniu, aby stać się obywatelem, przyświecał ten właśnie cel. Jego wypowiedzi i działania pokazały, że stanowił on realne zagrożenie dla bezpieczeństwa narodowego: (i) skarżący był przywódcą organizacji, której działalność była skierowana na zakłócanie porządku publicznego i bezpieczeństwa[1]; (ii) działania organizacji świadczyły o możliwym użyciu przemocy [2]; (iii) wypowiedzi skarżącego wskazywały, że był on gotów do użycia przemocy[3]; (iv) działania skarżącego demonstrowały jego brak woli do pozwolenia władzom państwowym na sprawowanie prawnie uzasadnionej kontroli nad legalnością działań organizacji[4]; oraz (v) prawdziwym celem skarżącego nie było uzyskanie obywatelstwa, ale prowadzenie zorganizowanej kampanii wymierzonej w sprowokowanie skandalu politycznego[5].
18. Dnia 16 grudnia 2005 roku Rejonowy Sąd Administracyjny zdecydował o umorzeniu postępowania bez rozpatrywania skargi co do meritum. Sąd uznał, że decyzja Rady Ministrów dotycząca nadania łotewskiego obywatelstwa (lēmums par personas uzņemšanu Latvijas pilsonībā) była „decyzją polityczną" (zob. paragraf 33 poniżej) i jako taka nie podlegała rozpatrzeniu przez sąd. Skarżący odwołał się, twierdząc m.in., że ustawa o obywatelstwie nie może być używana jako broń polityczna, oraz że sąd powinien mieć pełną jurysdykcję nad tego typu decyzjami.
19. W dniu 13 lutego 2006 roku Okręgowy Sąd Administracyjny (Administratīvā apgabaltiesa) podtrzymał decyzję Rejonowego Sądu Administracyjnego oraz uznał, że decyzja Rady Ministrów była decyzją polityczną. Skarżący odwołał się, twierdząc m.in., że nadawanie obywatelstwa nie może być używane jako broń polityczna, oraz że sąd powinien mieć pełną jurysdykcję nad tego typu decyzjami.
20. W dniu 11 kwietnia 2006 roku Departament Administracyjny Senatu Sądu Najwyższego (Augstākās tiesas Senāta Administratīvo lietu departaments) podtrzymał decyzję Okręgowego Sądu Administracyjnego. Sąd ustalił, że na podstawie ustawy o obywatelstwie, Rada Naturalizacyjna powinna przygotować projekt decyzji dotyczący ustalenia faktów prawnych. Ostateczna decyzja jest podejmowana przez Radę Ministrów. Rada Ministrów podejmuje decyzję na podstawie projektu decyzji przygotowanej przez Radę Naturalizacyjną, w drodze głosowania. Członkowie Rady Ministrów nie muszą podawać uzasadnienia swojego głosu, a ustawa nie mówi nic na temat szczegółów dotyczących procesu podejmowania decyzji w tej kwestii. Sąd stwierdził m.in., że:
„[8.3] ... Rada Ministrów [miała] nieograniczone kompetencje odnośnie do nadania lub odmowy nadania obywatelstwa osobom, które za potwierdzeniem Rady Naturalizacyjnej spełniły kryteria naturalizacji. Taka nieograniczona swoboda działania, stojąca w jawnej sprzeczności (krasi kontrastē) ze szczegółowymi regulacjami dotyczącymi decyzji Rady Naturalizacyjnej, świadczy o tym, że Rada Ministrów pełni w takim przypadku nie funkcję administracyjną, a raczej konstytucyjną. Rada Ministrów nie może być zatem uznana za organ publiczny na potrzeby postępowania administracyjnego. W związku z tym argument zgłoszony w skardze uzupełniającej, jakoby rzeczona decyzja spełniała kryteria aktu administracyjnego, jest bezzasadny.
Mając powyższe na uwadze, konkluzja [Okręgowego Sądu Administracyjnego], według której decyzja, od której się odwoływano, nie mogła być postrzegana jako akt administracyjny, lecz jako decyzja polityczna, jest prawidłowa. ...
[10] Zdaniem Departamentu Administracyjnego, jeżeli dana osoba spełnia wymagania do naturalizacji, oraz jeżeli w danym przypadku nie obowiązują żadne ograniczenia dotyczące naturalizacji, istnieje wówczas prawo podmiotowe wyłącznie do tego, aby Rada Ministrów rozpatrzyła projekt decyzji dotyczący nadania obywatelstwa.
[11] Fakt, że ustawa nie określa procedury odwoławczej od decyzji Rady Ministrów, nie oznacza, że taka decyzja podlega odwołaniu jak akt administracyjny zgodnie z ustawą o postępowaniu administracyjnym. Nie istnieje na Łotwie ustalona praktyka wskazywania expressis verbis w akcie prawnym, że właściwa decyzja nie podlega odwołaniu ...
[12] ... Zdaniem Departamentu Administracyjnego, prawo Łotwy dostarcza możliwości monitorowania (kontrolēt) decyzji podejmowanych w kwestii naturalizacji. Mianowicie, decyzje podejmowane przez Radę Naturalizacyjną (akty administracyjne) podlegają odwołaniu do sądu, zgodnie z ustawą o postępowaniu administracyjnym, natomiast jeżeli decyzja Rady Ministrów lub jej część jest niezgodna z prawem, prokurator może złożyć wniosek o rewizję nadzorczą (protests) na podstawie sekcji 19 ustawy o urzędzie prokuratora. W związku z powyższym odniesienie [skarżącego] do [art. 12] Europejskiej Konwencji o obywatelstwie jest bezzasadne.”
21. Do tej pory skarżący nie złożył ponownie wniosku o nadanie obywatelstwa łotewskiego poprzez naturalizację.
II. WŁAŚCIWE PRAWO KRAJOWE I PRAKTYKA
A. Konstytucja (Satversme)
22. Na podstawie art. 4 Konstytucji, język łotewski jest językiem urzędowym Republiki Łotewskiej.
23. Na podstawie art. 100 Konstytucji, każdy ma prawo do wolności wyrażania opinii - dotyczy to również prawa do swobodnego otrzymywania, przechowywania i rozprowadzania informacji oraz do wyrażania swoich poglądów. Cenzura jest zabroniona.
24. Na podstawie art. 102 Konstytucji, każdy ma prawo do zakładania i dołączania do stowarzyszeń, partii politycznych oraz innych organizacji publicznych.
25. Na podstawie art. 103 Konstytucji, Państwo chroni wolność uprzednio zgłoszonych pokojowych zgromadzeń, marszy ulicznych i demonstracji.
26. Na podstawie art. 116 Konstytucji, prawa osób opisane m.in. w art. 100, 102 i 103 mogą podlegać ograniczeniom w okolicznościach przewidzianych przepisami prawa w celu ochrony praw innych osób, demokratycznej struktury Państwa oraz publicznego bezpieczeństwa, dobrobytu i moralności. Na podstawie warunków określonych w tym artykule, ograniczenia mogą zostać nałożone również na wyrażanie poglądów religijnych.
B. Ustawa o obywatelstwie (Pilsonības likums) w wersji obowiązującej w odnośnym czasie
27. Sekcja 1(1) ustawy o obywatelstwie stanowi, że obywatelstwo łotewskie jest trwałą więzią prawną (noturīga tiesiska saikne) pomiędzy daną jednostką a Państwem Łotewskim (Latvijas valsts). Bardziej ogólnie, łotewskie prawo dotyczące obywatelstwa i imigracji rozróżnia kilka kategorii osób, każdą z konkretnym statusem. Zostały one podsumowane w sprawie Slivenko przeciwko Łotwie ([Wielka Izba], nr 48321/99, §§ 50-53, ECHR 2003 X) oraz Sisojeva i Inni przeciwko Łotwie ((skreślenie) [Wielka Izba], nr 60654/00, §§ 46-47, ECHR 2007 I).
28. W sekcji 11 wymieniono ograniczenia dotyczące naturalizacji. Przewidziano m.in., że osoby, które posługując się niekonstytucyjnymi metodami, działają przeciwko niepodległości Republiki Łotewskiej, strukturze demokracji parlamentarnej Państwa bądź istniejącym władzom państwowym Łotwy, w sytuacji gdy stwierdzono to wyrokiem sądu, nie mogą otrzymać obywatelstwa.
29. Sekcja 12 stanowi, co następuje:
“(1) Wyłącznie osoby zarejestrowane w Rejestrze Ludności mogą otrzymać obywatelstwo łotewskie w procesie naturalizacji, jeżeli:
1) w dniu złożenia wniosku o naturalizację ich stałe miejsce zamieszkania znajdowało się na Łotwie, przynajmniej od pięciu lat licząc od 4 maja 1990 roku (w przypadku osób, które przybyły na Łotwę po 1 lipca 1992 roku, okres pięciu lat jest liczony od momentu uzyskania zezwolenia na pobyt stały);
2) znają [prast] język łotewski;
3) znają [zināt] podstawowe zasady Konstytucji Republiki Łotewskiej oraz Ustawy Konstytucyjnej [z 10 grudnia 1991 roku] dotyczące praw i obowiązków osób i obywateli;
4) znają tekst Hymnu Narodowego oraz historię Łotwy;
5) posiadają legalne źródło dochodu;
6) złożyły ślubowanie wierności Republice Łotewskiej;
7) złożyły powiadomienie dotyczące rezygnacji ze swojego poprzedniego obywatelstwa (narodowości) oraz otrzymały zezwolenie na ekspatriację od Państwa, którego obywatelstwo (narodowość) poprzednio posiadały, jeżeli prawo tego Państwa przewiduje tego typu zezwolenie, lub otrzymały dokument potwierdzający utratę obywatelstwa (narodowości) lub, jeżeli są obywatelami byłego ZSRR, których stałym miejscem zamieszkania w dniu 4 maja 1990 roku była Łotwa, certyfikat potwierdzający, że nie otrzymali oni obywatelstwa (narodowości) innego Państwa; oraz
8) nie podlegają ograniczeniom dotyczącym naturalizacji określonym w sekcji 11 niniejszej ustawy.
(2) Wyłącznie osoby spełniające wymagania określone w ustępie pierwszym niniejszej sekcji mogą otrzymać obywatelstwo łotewskie w procesie naturalizacji. ...
(6) Osoby, których wnioski dotyczące kwestii obywatelstwa zostały odrzucone, mogą złożyć je ponownie po upływie roku od wydania poprzedniej decyzji.”
30. Sekcja 17(1) stanowi, że Rada Naturalizacyjna otrzymuje i rozpatruje wnioski o naturalizację. Od decyzji odmownej Rady Naturalizacyjnej dotyczącej naturalizacji można odwołać się do sądu (sekcja 17(3)). Decyzja dotycząca przyznania obywatelstwa zostanie podjęta przez Radę Ministrów (sekcja 17(2)).
31. W okresie zaistnienia spornych faktów (przed wejściem w życie zmian legislacyjnych 1 października 2013 roku), na podstawie sekcji 18 wszystkie osoby, którym nadano obywatelstwo łotewskie, musiały podpisać następujące ślubowanie dotyczące wierności Republice Łotewskiej:
“Ja, (imię i nazwisko) urodzony/a (data i miejsce urodzenia), ślubuję lojalność wyłącznie Republice Łotewskiej.
Zobowiązuję się przestrzegać Konstytucji i prawa Republiki Łotewskiej w dobrej wierze oraz dokładać wszelkich starań, aby je chronić.
Zobowiązuję się, nie zważając na własne życie, bronić niepodległości Państwa Łotewskiego (Latvijas valsts) oraz żyć i pracować w dobrej wierze, aby powiększać dobrobyt Państwa Łotewskiego i jego obywateli.”
32. W dniu 1 października 2013 roku weszło w życie kilka poprawek do ustawy o obywatelstwie; obejmowały one zmiany we wszystkich wymienionych powyżej przepisach.
C. Ustawa o postępowaniu administracyjnym (Administratīvā procesa likums)
33. Zgodnie z sekcją 1(3) ustawy o postępowaniu administracyjnym (w brzmieniu, w jakim obowiązywała od 1 lutego 2004 roku do 30 listopada 2006 roku), akt administracyjny jest instrumentem prawnym skierowanym zewnętrznie, który jest wydawany przez organ władzy publicznej (iestāde) w obszarze prawa publicznego odnośnie do indywidualnie wskazanej osoby (lub osób), ustanawiając, zmieniając, stwierdzając bądź rozwiązując konkretne stosunki prawne (tiesiskās attiecības) lub stwierdzając istniejącą sytuację. Decyzja dotycząca ustanowienia, zmiany bądź rozwiązania statusu prawnego [urzędnika] lub dyscyplinarnego ukarania urzędnika (amatpersona), bądź osoby szczególnie podporządkowanej (īpaši pakļauta persona) organowi władzy publicznej, jak również inne decyzje, jeżeli znacząco ingerują one w prawa człowieka danego urzędnika bądź osoby szczególnie podporządkowanej organowi władzy publicznej, również są aktami administracyjnymi. Decyzja lub inny rodzaj działania organu władz publicznych w sferze prawa prywatnego jak również decyzja wewnętrzna wpływająca wyłącznie na sam organ władzy publicznej, organ podporządkowany (padota institūcija) temu organowi lub osobę szczególnie podporządkowaną [organowi], nie stanowią aktów administracyjnych; decyzje polityczne (polityczne oświadczenia, deklaracje, zaproszenia, powiadomienia dotyczące wyborów urzędników itp.) podejmowane przez Saeima, Prezydenta, Radę Ministrów lub samorządowe rady miast (rady dzielnic i gmin), a także decyzje dotyczące postępowania karnego oraz orzeczenia sądowe również nie są aktami administracyjnymi.
D. Rozporządzenie Rady Ministrów nr 34 (1999),„Otrzymywanie i rozpatrywanie wniosków o naturalizację"
34. Paragraf 32 Rozporządzenia Rady Ministrów nr 34 (1999) zatytułowany „Otrzymywanie i rozpatrywanie wniosków o naturalizację" (Naturalizācijas iesniegumu pieņemšanas un izskatīšanas kārtība), w brzmieniu obowiązującym od 5 lutego 1999 roku do 9 lipca 2011 roku, określa pewne podstawy, w oparciu o które Szef Rady Naturalizacyjnej może podjąć decyzję o odmowie udzielenia naturalizacji. Taka decyzja musi zostać podjęta, na przykład, jeżeli ustalono prawomocnym wyrokiem, że dana osoba celowo podała fałszywe informacje (paragraf 32.1), lub jeżeli ustalono po rozpatrzeniu wniosku, że nie istnieje podstawa prawna do udzielenia naturalizacji lub taka podstawa przestała istnieć (paragraf 32.2).
35. Jeżeli osoba ma zostać naturalizowana, urzędnik z Rady Naturalizacyjnej, uwzględniając dokumenty zawarte w teczce naturalizacyjnej danej osoby, przygotowuje projekt decyzji Rady Ministrów dotyczącej nadania obywatelstwa łotewskiego poprzez naturalizację (ustęp 33). Rada Naturalizacyjna zawiadamia daną osobę o decyzji przyjętej przez Radę Ministrów (paragraf 34).
E. Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego
36. W dniu 13 maja 2010 roku Trybunał Konstytucyjny (Satversmes tiesa) wydał wyrok w sprawie nr 2009-94-01 dotyczący zgodności pewnych słów w zdaniu pierwszym paragrafu 1 przepisów przejściowych ustawy o obywatelstwie oraz w zdaniu drugim art. 1 oraz 2 Konstytucji, jak również z Preambułą do Deklaracji z dnia 4 maja 1990 roku „O Przywróceniu Niepodległości Republiki Łotewskiej". Sprawa ta została skierowana do Trybunału Konstytucyjnego przez Wydział Spraw Administracyjnych Senatu Sądu Najwyższego (Augstākās tiesas Senāta Administratīvo lietu departaments) z zapytaniem, czy warunki dotyczące podwójnego obywatelstwa, określone w ustawie, były zgodne z doktryną ciągłości Państwa Łotewskiego. Trybunał Konstytucyjny uznał regulację prawną za zgodną z Konstytucją oraz z Deklaracją. Właściwe fragmenty tego wyroku brzmią następująco (odniesienia pominięto):
„16. Skarżący argumentował, że obywatelstwo musi być postrzegane jako jedno z praw człowieka oraz że zaskarżone przepisy są niezgodne z zasadami proporcjonalności oraz pewności prawa wynikającymi z art. 1 Konstytucji.
16.1. Trybunał Konstytucyjny uznał w swoim orzecznictwie, że z koncepcji republiki demokratycznej, zapisanej w art. 1 Konstytucji, wynika, iż Państwo ma obowiązek przestrzegania wielu fundamentalnych zasad państwa prawa (tiesiska valsts), włącznie z zasadami proporcjonalności i pewności prawa ....
W obszarze regulowania obywatelstwa, Państwo dysponuje szerokim marginesem oceny .... Jednak ów margines oceny nie może być uważany za nieograniczony. Opierając się na doktrynie ciągłości [Państwa], legislatywa ma obowiązek zapewnienia, by żadna osoba, która zachowała obywatelstwo łotewskie podczas okupacji nie została wykluczona z grona obywateli, oraz by wymagania ustalone do przywrócenia obywatelstwa były proporcjonalne.
Tym samym Trybunał Konstytucyjny musi ocenić, czy pewność, którą powzięły osoby w odniesieniu do możliwości zachowania podwójnego obywatelstwa z powodu Decyzji z 27 listopada 1991 roku przekracza zakres uznania ustawodawcy w regulowaniu obywatelstwa. Oznacza to, że Trybunał Konstytucyjny musi zbadać, czy zaskarżone przepisy nie łamią prawa danej osoby do obywatelstwa konkretnego Państwa.
16.2. W skardze [wskazano, że] obywatelstwo lub związek jednostki z Państwem jest jednym z praw człowieka, ponieważ zawarto je w art. 15 [Powszechnej] Deklaracji Praw Człowieka, a następnie w art. 89 Konstytucji. Ustalenie takiego okresu, po upłynięciu którego jednostka, rejestrując się jako obywatel Łotwy, musi zrzec się obywatelstwa innego Państwa, jest uznawane za równoznaczne z pozbawieniem obywatelstwa a nawet z masowym pozbawieniem obywatelstwa lub z pozbawieniem go grupy osób, które można zidentyfikować za pomocą konkretnej cechy.
Trybunał Konstytucyjny zaznacza, że Deklaracja Praw Człowieka jest oficjalnym źródłem praw człowieka, a treść jej zapisów doprecyzowano z czasem i posłużyła jako podstawa do rozwoju zasad i zwyczajów prawa międzynarodowego. Jednakże, w celu dokładnego ustalenia zakresu art. 15 Deklaracji Praw Człowieka, który jest wiążący w stosunku do Państwa zgodnie z art. 89 Konstytucji, potrzebna jest dodatkowa ocena.
Art. 15 Deklaracji Praw Człowieka stanowi, że każdy człowiek ma prawo do obywatelstwa. Jednak nie przyznaje to jednostce prawa do obywatelstwa konkretnego Państwa. Pomimo, że treść artykułu zmieniła się w czasie, a rozwój prawa międzynarodowego wpłynął na kompetencje uznaniowe Państw co do kwestii narodowości, jego treść jest nadal ograniczona.
[Zaznaczono w] opinii prawnej, że obywatelstwa nie jest przyrodzonym bądź niezbywalnym prawem, ponieważ zasadniczo wynika z istnienia suwerennego Państwa ....
Obecnie, art. 15 Deklaracji Praw Człowieka zawiera trzy główne elementy: prawo do obywatelstwa oraz uniknięcia bezpaństwowości; zakaz arbitralnego pozbawiania jednostek obywatelstwa (włącznie z masowym pozbawieniem); oraz prawo jednostki do zmiany obywatelstwa. Pozbawienie obywatelstwa z powodów politycznych lub innych dyskryminujących przyczyn jest uznawane za arbitralne pozbawienie obywatelstwa ... Ponadto, każde pozbawienie obywatelstwa skutkujące bezpaństwowością jest uważane za arbitralne ... Zakaz dyskryminacji nie może być szeroko interpretowany; dla przykładu, wymóg dotyczący biegłości językowej nie jest uznawany za dyskryminujący. Dodatkowo, w dwóch następujących obszarach widoczny jest konsensus: w kwestii równości płci, która oznacza zmniejszenie bezpaństwowości w przypadkach małżeństwa; a bardziej wyraźnie, w obowiązku Państwa do nadania obywatelstwa każdemu dziecku urodzonemu na jego terytorium, które w innym wypadku stałoby się bezpaństwowcem ...”
III. WŁAŚCIWE PRAWO MIĘDZYNARODOWE I PRAKTYKA
A. Orzecznictwo Stałego Trybunału Sprawiedliwości Międzynarodowej
37. W swojej opinii doradczej dotyczącej Dekretów o obywatelstwie wydanych w Tunezji i Maroku (7 lutego 1923 roku), Stały Trybunał Sprawiedliwości Międzynarodowej dokonał następującego podsumowania:
“Słowa „wyłącznie w regulacji krajowej” zdają się raczej rozważać pewne kwestie, które chociaż mogą w dużym stopniu dotyczyć interesów więcej niż jednego Państwa, nie są z zasady regulowane prawem międzynarodowym. W tego typu kwestiach każde Państwo jest wyłącznym sędzią.
Pytanie, czy pewna kwestia leży czy też nie leży w wyłącznej regulacji jakiegoś Państwa, jest w istocie względne; zależy to od rozwoju stosunków międzynarodowych. Zatem w obecnym stanie prawa międzynarodowego, kwestie obywatelstwa leżą, w opinii Sądu, z zasady w jego kompetencji wyłącznej.
Na potrzeby niniejszej opinii wystarczy zwrócić uwagę, że może się zdarzyć, iż w kwestii, która - jak obywatelstwo - nie jest z zasady regulowana prawem międzynarodowym, prawo Państwa do postępowania zgodnie z własnym uznaniem jest jednak ograniczone zobowiązaniami, jakich mogło się ono podjąć wobec innych Państw.”
B. Orzecznictwo Międzynarodowego Trybunału Sprawiedliwości
38. W sprawie Nottebohm (Liechtenstein przeciwko Gwatemali, wyrok z 6 kwietnia 1955 roku), Międzynarodowy Trybunał Sprawiedliwości („MTS") dokonał następującego podsumowania:
„Do Liechtensteinu, tak jak do każdego suwerennego państwa, należy ustalenie w drodze własnej legislacji reguł dotyczących nabycia obywatelstwa tego kraju, oraz nadania obywatelstwa w procesie naturalizacji dokonanej przez jego własne organy zgodnie z ową legislacją. Nie ma potrzeby ustalać, czy prawo międzynarodowe nakłada jakiekolwiek ograniczenia swobody decyzji Państwa w tej materii. Ponadto, obywatelstwo posiada bezpośrednie, dalekosiężne oraz, dla większości osób, wyłączne skutki w ramach systemu prawnego Państwa go nadającego. Obywatelstwo powoduje przede wszystkim, że osoba której je nadano, cieszy się prawami oraz podlega obowiązkom, które prawo danego Państwa przyznaje bądź nakłada na swoich obywateli. W szerszym pojęciu rozumie się, że obywatelstwo leży w regulacji krajowej Państwa. ...
Zgodnie z praktyką Państw, decyzjami arbitrażowymi oraz sądowymi oraz opiniami w piśmiennictwie, obywatelstwo jest więzią prawną, mającą swoje podstawy w społecznym fakcie przywiązania, rzeczywistego połączenia istnienia, interesów oraz sentymentów z istnieniem obustronnych praw i obowiązków. Można powiedzieć, że stanowi prawne wyrażenie faktu, iż jednostka, której je nadano, czy to z mocy prawa czy w efekcie decyzji władz, jest faktycznie bliżej związana z ludnością Państwa nadającego obywatelstwo niż z ludnością jakiegokolwiek innego Państwa. Nadane przez Państwo, daje owemu Państwu wyłączne prawo do sprawowania ochrony przed innym Państwem, przekładając na terminy prawnicze – stanowi związek jednostki z Państwem, które uczyniło ją swoim obywatelem. ...
Naturalizacja nie jest błahą kwestią. W życiu człowieka nieczęsto zdarza się zabiegać o naturalizację i ją otrzymać. Wiąże się z tym złamanie jednego zobowiązania do wierności oraz nawiązanie nowego. Może ona mieć daleko idące konsekwencje i wiązać się z gruntownymi zmianami w losach osoby, która ją uzyska. Dotyczy to jednostki osobiście, a rozważanie naturalizacji wyłącznie z punktu widzenia jej konsekwencji w odniesieniu do własności równałoby się z brakiem zrozumienia dogłębnego znaczenia i wagi tego procesu. Aby ocenić międzynarodowe skutki naturalizacji, nie można ignorować okoliczności, w jakich została ona przyznana, przypisanego jej poważnego charakteru, prawdziwej i faktycznej, a nie tylko werbalnej, preferencji jednostki zabiegającej o naturalizację wobec kraju, który mu ją nadaje.”
C. Europejska Konwencja o obywatelstwie (Traktat Rady Europy nr 166)
39. Głównym dokumentem Rady Europy dotyczącym obywatelstwa jest Europejska Konwencja o obywatelstwa, którą przyjęto 6 listopada 1997 roku, a weszła w życie 1 marca 2000 roku. Podpisało ją 20 Państw Członkowskich Rady Europy. Łotwa podpisała tę Konwencję 30 maja 2001 roku, jednak jej nie ratyfikowała.
40. Właściwe artykuły tej Konwencji brzmią następująco:
Art. 2 – Definicje
„Na potrzeby niniejszej Konwencji:
„obywatelstwo” oznacza więź prawną pomiędzy osobą a Państwem i nie wskazuje na pochodzenie etniczne danej osoby ....”
Art. 3 – Kompetencje państwa
„1. Każde Państwo określa w swym ustawodawstwie, kto jest jego obywatelem.
2. Ustawodawstwo to zostanie zaakceptowane przez inne państwa w stopniu, w jakim jest zgodne z właściwymi umowami międzynarodowymi, zwyczajowym prawem międzynarodowym i zasadami prawa ogólnie uznanymi w przedmiocie obywatelstwa.”
Art. 4 – Zasady
„Przepisy dotyczące obywatelstwa każdego z Państw-Stron powinny się opierać na następujących zasadach:
a. każdy ma prawo do obywatelstwo;
b. należy unikać bezpaństwowości;
c. nikt nie zostanie arbitralnie pozbawiony swojego obywatelstwa;
d. ani zawarcie, ani rozwiązanie związku małżeńskiego pomiędzy obywatelem państwa Strony a cudzoziemcem, ani też zmiana obywatelstwa przez jednego z małżonków w czasie trwania związku małżeńskiego nie wpływa automatycznie na obywatelstwo współmałżonka.”
41. Raport Wyjaśniający do tej Konwencji stwierdza m.in. w odniesieniu do art. 2:
Art. 2 – Definicje
„22. Koncepcja obywatelstwa została zbadana przez Międzynarodowy Trybunał Sprawiedliwości w sprawie Nottebohm. Trybunał ten zdefiniował obywatelstwo jako „więź prawną, mającą swoje podstawy w społecznym fakcie przywiązania, rzeczywistego powiązania istnienia, interesów oraz sentymentów wraz z istnieniem obustronnych praw i obowiązków” (sprawa Nottebohm, Zbiory MTS 1955, str. 23).
23. „Obywatelstwo” jest zdefiniowane w art. 2 Konwencji jako „więź prawna pomiędzy osobą a Państwem i nie wskazuje na pochodzenie etniczne danej osoby”. Odnosi się ono zatem do konkretnego stosunku prawnego pomiędzy jednostką a Państwem, który jest uznawany przez to Państwo. Jak zostało już zaznaczone w dopisku do paragrafu 1 niniejszego raportu wyjaśniającego, w odniesieniu do skutków Konwencji zwroty „narodowość” i „obywatelstwo” stosowane są zamiennie.”
D. Orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej
42. W sprawie C-135/08 Janko Rottmann przeciwko Freistaat Bayern (wyrok z 2 marca 2010 roku), Trybunał Sprawiedliwości wydał następujący wyrok (odniesienia pominięto):
„45. I tak Państwa Członkowskie winny wykonywać swoje kompetencje z dziedziny dotyczącej obywatelstwa z poszanowaniem prawa Unii Europejskiej...
48. Zastrzeżenie, zgodnie z którym należy przestrzegać prawa Unii, nie narusza uznanej już przez Trybunał i przytoczonej w pkt 39 niniejszego wyroku zasady prawa międzynarodowego, zgodnie z którą Państwa Członkowskie posiadają kompetencje w zakresie określania przesłanek nabycia i utraty obywatelstwa, lecz ustanawia zasadę, zgodnie z którą, w przypadku obywateli Unii, wykonywanie tej kompetencji – w zakresie w jakim ma wpływ na prawa przyznane i chronione w porządku prawnym Unii, co ma w szczególności miejsce w przypadku decyzji w sprawie cofnięcia nadania obywatelstwa, jak tej, która jest przedmiotem postępowania przed sądem krajowym – podlega kontroli sądowej przeprowadzanej w świetle prawa Unii Europejskiej. ...
55. Jednakże w takim przypadku do sądu krajowego należy zbadanie, czy przedmiotowa decyzja o cofnięciu obywatelstwa przestrzega zasady proporcjonalności co do konsekwencji, jakie pociąga ona za sobą w odniesieniu do sytuacji osoby zainteresowanej w świetle prawa Unii, poza – w razie potrzeby – zbadaniem proporcjonalności tej decyzji w świetle prawa krajowego.”
E. Orzecznictwo Międzyamerykańskiego Trybunału Praw Człowieka
43. W Proponowanych poprawkach do zapisu o naturalizacji w Konstytucji Kostaryki (Opinia doradcza OC-4/84, 19 stycznia 1984 roku), Międzyamerykański Trybunał Praw Człowieka wydał następujący wyrok:
„31. Pytania postawione przez Rząd obejmują dwie grupy ogólnych problemów prawnych, które Trybunał rozpatrzy oddzielnie. Po pierwsze, istnieje kwestia związana z prawem do obywatelstwa ustanowionym przez art. 20 Konwencji. Drugi zestaw pytań obejmuje kwestie możliwej dyskryminacji, zabronionej przez Konwencję.
32. Jest dziś powszechnie przyjęte, że obywatelstwo jest niezbywalnym prawem każdej istoty ludzkiej. Obywatelstwo nie tylko jest podstawowym wymogiem do korzystania z praw politycznych, ale posiada również istotny wpływ na zdolność do czynności prawnych jednostki.
Dlatego też, pomimo faktu, że jest tradycyjnie akceptowane, że nadawanie obywatelstwa i regulowanie kwestii z nią związanych leży w gestii każdego z państw, współcześnie uważa się, że prawo międzynarodowe nakłada pewne ograniczenia na szerokie uprawnienia, jakimi cieszą się państwa w tym zakresie, oraz że sposoby, jakimi państwa regulują kwestie mające wpływ na obywatelstwo, nie mogą być w dzisiejszych czasach uznawane za ich wyłączną kompetencję; owe uprawnienia państwa są również ograniczone jego zobowiązaniami do zapewnienia pełnej ochrony praw człowieka.
33. Klasyczne stanowisko doktryny, postrzegające obywatelstwo jako atrybut nadawany przez państwo swoim poddanym, stopniowo ewoluowało do punktu, w którym obywatelstwo jest dziś postrzegane jako zawierające kwestie związane zarówno z jurysdykcją państwa, jak i z prawami człowieka Zostało to uznane w instrumencie regionalnym, Amerykańskiej Deklaracji Praw i Obowiązków Człowieka z dnia 2 maja 1948 [tekst art. 19]. Inny instrument, Powszechna Deklaracja Praw Człowieka ... stanowi co następuje [tekst art. 15].
34. Prawo każdej istoty ludzkiej do obywatelstwa zostało uznane jako takie przez prawo międzynarodowe. Dwa aspekty tego prawa są odzwierciedlone w art. 20 Konwencji: po pierwsze, prawo do obywatelstwa ustalone w owym dokumencie daje jednostce minimalny środek ochrony prawnej w stosunkach międzynarodowych poprzez więź, jaką obywatelstwo tej osoby tworzy pomiędzy nią a danym państwem; oraz, po drugie, ochrona przyznana jednostce przeciwko arbitralnej odmowie obywatelstwa, bez której byłaby ona we wszystkich praktycznych względach pozbawiona swoich praw politycznych, jak również tych praw obywatelskich, które są związane z obywatelstwem jednostki.
35. Obywatelstwo może być uznawane za polityczną i prawną więź łączącą osobę z danym państwem oraz wiążącą ją z nim więzami lojalności i wierności, przyznając jej ochronę dyplomatyczną ze strony tego państwa. Na różne sposoby, większość państw zaoferowała jednostkom, które nie posiadały pierwotnie obywatelstwa tego państwa, możliwość nabycia go w późniejszym terminie, zazwyczaj poprzez deklarację woli złożoną po spełnieniu określonych warunków. W takich przypadkach obywatelstwo przestało zależeć od przypadku urodzenia się na określonym terytorium lub od narodowości rodziców; jest ono raczej oparte na dobrowolnym akcie mającym na celu ustanowienie związku z danym społeczeństwem politycznym, jego kulturą, sposobem życia i wartościami.
36. Ponieważ to państwo oferuje możliwość nabycia swojego obywatelstwa osobom, które pierwotnie były cudzoziemcami, naturalne jest, że warunki i procedury nabycia obywatelstwa powinny podlegać przede wszystkim prawu krajowemu tego państwa. Dopóty przepisy te nie kłócą się z nadrzędnymi normami, to państwo nadające obywatelstwo może najlepiej ocenić, jakie warunki postawić, aby zapewnić istnienie faktycznego związku pomiędzy osobą ubiegającą się o naturalizację, a systemem wartości i interesów społeczeństwa, z którym zamierza się ona w pełni związać. Państwo może również najlepiej decydować o tym, czy te warunki zostały spełnione. W tych samych granicach równie logicznym jest, aby dostrzegane potrzeby każdego z państw determinowały decyzję, czy ułatwiać naturalizację w większym lub mniejszym stopniu; a ponieważ dostrzegane potrzeby państwa zmieniają się, całkiem naturalnym jest, że warunki naturalizacji są łagodzone lub zaostrzane zależnie od zmieniających się okoliczności. Dlatego też nie dziwi, że w danym momencie mogą zostać postawione nowe warunki w celu zapewnienia, by obywatelstwo nie było zmieniane w celu rozwiązania pewnych przejściowych kłopotów, jakie osoby ubiegające się o nią mogły napotkać, jeżeli nie stworzyły one prawdziwych i trwałych więzi z krajem, które uzasadniałyby tak poważny i daleko idący czyn jak zmiana obywatelstwa .”
44. W Sprawie Dziewcząt Yean i Bosico przeciwko Republice Dominikany (wyrok z dnia 8 września 2005 roku), Międzyamerykański Trybunał Praw Człowieka orzekł, co następuje (dopiski pominięto):
„139. Amerykańska Konwencja uznaje oba aspekty prawa do obywatelstwa: prawo do posiadania obywatelstwa z perspektywy przyznania jednostce „„minimalnego środka ochrony prawnej w stosunkach międzynarodowych poprzez związek, jaki obywatelstwo tej osoby tworzy pomiędzy nią a omawianym państwem; oraz, po drugie, ochrona przyznana jednostce przeciwko arbitralnej odmowie obywatelstwa, bez której byłaby ona we wszystkich praktycznych względach pozbawiona swoich praw politycznych, jak również tych praw obywatelskich, które są związane z obywatelstwem jednostki.”
140. Ustalenie, kto ma prawo do bycia obywatelem, pozostaje w krajowej jurysdykcji Państwa. Jednak prawo do swobodnego uznania w tych kwestiach jest stopniowo ograniczane przez ewolucję prawa międzynarodowego w celu zapewnienia lepszej ochrony jednostki w obliczu arbitralnych działań Państwa. Dlatego też na obecnym etapie rozwoju międzynarodowych praw człowieka, ta kompetencja Państwa zostaje ograniczona, z jednej strony jego obowiązkiem do zapewnienia jednostkom równej i efektywnej ochrony prawa, a z drugiej strony jego obowiązkiem do zapobiegania, unikania i zmniejszania bezpaństwowości.
141. Trybunał uznaje, że bezwzględna zasada prawna równej i faktycznej ochrony prawnej oraz niedyskryminacji określa, że regulując mechanizmy nadawania obywatelstwa, Państwa muszą powstrzymać się od tworzenia regulacji dyskryminujących bądź mających dyskryminujące skutki dla konkretnych grup ludności przy korzystaniu z ich praw. Ponadto, Państwa muszą zwalczać działania dyskryminujące na wszystkich poziomach, szczególnie w organach publicznych oraz, ostatecznie, muszą podjąć działania afirmatywne konieczne do zapewnienia faktycznego prawa do równej ochrony wszystkim jednostkom.
142. Państwa mają obowiązek nieprzyjmowania praktyk bądź praw dotyczących nadawania obywatelstwa, których stosowanie sprzyja zwiększeniu liczby osób bezpaństwowych. Ta kondycja wynika z braku obywatelstwa, gdy dana osoba nie kwalifikuje się do otrzymania go na podstawie prawa Państwa, z powodu arbitralnej odmowy lub nadania obywatelstwa, które w rzeczywistości nie jest skuteczne. Bezpaństwowość pozbawia osoby możliwości korzystania z praw obywatelskich i politycznych, oraz stawia ją w sytuacji ogromnej bezbronności”.
45. Zasady wynikające z orzecznictwa Międzyamerykańskiego Trybunału Praw Człowieka dotyczące prawa do obywatelstwa zostały niedawno potwierdzone w sprawie Wydaleni Dominikańczycy oraz Haitańczycy przeciwko Republice Dominikany (wyrok z dnia 28 sierpnia 2014 roku, paragrafy 253-264).
PRAWO
I. ZARZUT NARUSZENIA ART. 10 I ART. 11 KONWENCJI
46. Skarżący zarzucił na podstawie art. 10 i art. 11 Konwencji, że rzekomo arbitralna odmowa nadania obywatelstwa łotewskiego w procesie naturalizacji była środkiem karnym nałożonym na niego, ponieważ [skarżący] rozpowszechniał poglądy i korzystał ze swojego prawa do pokojowego zgromadzenia się w celu krytykowania stanowiska Rządu. Skarżący zgłaszał ponadto, że wymienione naruszenia jego praw, wbrew wymogom art. 10 ust. 2 oraz art. 11 ust. 2 Konwencji, nie były przewidziane przez ustawę, nie służyły uprawnionemu celowi oraz były nieproporcjonalne i niepotrzebne w społeczeństwie demokratycznym. Art. 10 oraz art. 11 Konwencji stanowią, co następuje:
Art. 10 (wolność wyrażania opinii)
„1. Każdy ma prawo do wolności wyrażania opinii. Prawo to obejmuje wolność posiadania poglądów oraz otrzymywania i przekazywania informacji i idei bez ingerencji władz publicznych i bez względu na granice państwowe. Niniejszy przepis nie wyklucza prawa Państw do poddania procedurze zezwoleń przedsiębiorstw radiowych, telewizyjnych lub kinematograficznych.
2. Korzystanie z tych wolności pociągających za sobą obowiązki i odpowiedzialność może podlegać takim wymogom formalnym, warunkom, ograniczeniom i sankcjom, jakie są przewidziane przez ustawę i niezbędne w społeczeństwie demokratycznym w interesie bezpieczeństwa państwowego, integralności terytorialnej lub bezpieczeństwa publicznego ze względu na konieczność zapobieżenia zakłóceniu porządku lub przestępstwu, z uwagi na ochronę zdrowia i moralności, ochronę dobrego imienia i praw innych osób oraz ze względu na zapobieżenie ujawnieniu informacji poufnych lub na zagwarantowanie powagi i bezstronności władzy sądowej.”
Art. 11 (wolność zgromadzeń i stowarzyszania się)
„1. Każdy ma prawo do swobodnego, pokojowego zgromadzenia się oraz do swobodnego stowarzyszania się, włącznie z prawem tworzenia związków zawodowych i przystępowania do nich dla ochrony swoich interesów.
2. Wykonywanie tych praw nie może podlegać innym ograniczeniom niż te, które określa ustawa i które są konieczne w społeczeństwie demokratycznym z uwagi na interesy bezpieczeństwa państwowego lub publicznego, ochronę porządku i zapobieganie przestępstwu, ochronę zdrowia i moralności lub ochronę praw i wolności innych osób. Niniejszy przepis nie stanowi przeszkody w nakładaniu zgodnych z prawem ograniczeń w korzystaniu z tych praw przez członków sił zbrojnych, policji lub administracji państwowej.”
47. Rząd zaprzeczył, jakoby miało miejsce naruszenie tych artykułów.
A. Stanowiska stron
1. Skarżący
48. Skarżący wskazał, że kwestie dotyczące obywatelstwa nie leżały w wyłącznej kompetencji Państw, jeżeli miały wpływ na prawa człowieka. Oświadczył, że Opinia Doradcza dotycząca Dekretów o obywatelstwie wydanych w Tunezji i Maroku oraz sprawa Nottebohm odzwierciedlały sytuację prawa międzynarodowego odpowiednio w roku 1923 i 1955, a nie w chwili obecnej. Argumentował, że pojawia się międzynarodowy konsensus, według którego prawa i praktyki dotyczące obywatelstwa muszą być spójne z ogólnymi zasadami prawa międzynarodowego, w szczególności zaś z prawami człowieka. Uznanie Państwa w nadawaniu obywatelstwa nie jest zupełnie nieskrępowane; odwołując się do art. 15 § 1 Powszechnej Deklaracji Praw Człowieka, skarżący argumentował, że decyzje dotyczące obywatelstwa należy rozpatrywać w świetle praw człowieka. Przytoczył odpowiednio paragrafy 32 i 140 dwóch istotnych spraw, które toczyły się przed Międzyamerykańskim Trybunałem Praw Człowieka (zob. paragrafy 43 i 44 powyżej). Skarżący twierdził, że podejście Trybunału Międzyamerykańskiego zostało potwierdzone w Europie, opierając się na art. 4 Europejskiej Konwencji o obywatelstwie oraz Raporcie Wyjaśniającym do niej. Skarżący opisał swój status jako „nie-obywatel" oraz uznał siebie za „uprzywilejowaną" osobę bezpaństwową w kategoriach prawa międzynarodowego. Odwołał się również do sprawy Nottebohm i wyjaśnił, że urodził się na Łotwie, jego zwyczajowym miejscem zamieszkania i centrum interesów jest Łotwa, oraz że jego żona i dwie córki mieszkają na Łotwie. Zapewnił, że nie ma żadnych autentycznych ani faktycznych powiązań z żadnym innym krajem.
49. Uznając, że prawo do konkretnego obywatelstwa nie było jako takie gwarantowane przez Konwencję ani jej Protokoły, skarżący oparł się na decyzji Trybunału w sprawie Karassev przeciwko Finlandii ((decyzja), nr 31414/96, ECHR 1999‑II) oraz argumentował, że arbitralna odmowa obywatelstwa może w pewnych okolicznościach stanowić problem na podstawie art. 8 Konwencji z powodu swojego wpływu na prawa jednostki. Następnie odwołał się on do sprawy Genovese przeciwko Malcie (nr 53124/09, § 45, 11 października 2011 roku), w której Trybunał dopatrzył się naruszenia art. 14 w związku z art. 8 dotyczące dostępu do obywatelstwa. Skarżący argumentował, że uznano na innych forach międzynarodowych, że krajowa kompetencja do ustanawiania przepisów dotyczących obywatelstwa nie była wyłączna; jako do przykładu odwołał się do przytaczanej wyżej sprawy Rottmann, która toczyła się przed Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Argumentował również, że na potrzeby niniejszej sprawy obowiązek do zmniejszania bezpaństwowości ograniczał uznaniowość decyzji podejmowanych przez Państwo, oraz – opierając się na sprawie Andrejeva przeciwko Łotwie [Wielka Izba], nr 55707/00, § 88, ETPC 2009) – stwierdził, że Łotwa jest jedynym Państwem, z którym łączą go trwałe więzy prawne.
50. Skarżący przyznał, że na podstawie Konwencji nie posiadał prawa do otrzymania obywatelstwa Łotwy; argumentował, że jego prawa wynikające z art. 10 oraz art. 11 zostały złamane podczas procesu naturalizacji. W orzecznictwie Trybunału nie znajduje się nic, co wskazywałoby, że problematyczne kwestie dotyczą jedynie art. 8 oraz art. 14. Jego [skarżącego] zdaniem „arbitralna odmowa obywatelstwa" mogła również wywoływać kwestie związane z art. 10 oraz art. 11. Skarżący argumentował, że istniał dostateczny związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy jego udziałem w akcjach przeciwko wprowadzeniu języka urzędowego Republiki Łotewskiej w szkołach nauczających w języku rosyjskim, a późniejszą decyzją Rady Ministrów o odmowie udzielenia mu naturalizacji. Uznał on, że „odmowa obywatelstwa" była środkiem karnym użytym przeciwko niemu w odpowiedzi na jego działalność i wystąpienia.
51. Skarżący nie zgodził się z Rządem, że rozpatrywaną sprawę należy odróżnić od sprawy Ezelin. Skarżący podniósł, że charakter i surowość nałożonej kary to czynniki, które należy wziąć pod uwagę przy dokonywaniu oceny proporcjonalności ingerencji (odwołał się do sprawy Sürek przeciwko Turcji (nr 1) [Wielka Izba], nr 26682/95, § 64, ETPC 1999‑IV). Odmowa nadania mu łotewskiego obywatelstwa miała kilka bezpośrednich następstw. Wymienił jeden przykład: fakt, że nie mógł kandydować w wyborach samorządowych odbywających się w 2005 roku, ponieważ mógłby złożyć ponownie wniosek o naturalizację dopiero po upływie jednego roku (sekcja 12(6) ustawy o obywatelstwie). Taka konsekwencja nie była przewidywalna, biorąc pod uwagę pozytywną opinię Policji Bezpieczeństwa. Skarżący pozostał „nie-obywatelem" i był wykluczony z pełnego udziału w procesie politycznym. Zwrócił on uwagę na fakt, że nie posiadał prawa do głosowania ani do kandydowania w żadnych wyborach - samorządowych ani parlamentarnych, ani wyborach do Parlamentu Europejskiego.
52. Chociaż przyznał, że sankcje nie powstrzymały go przed wyrażaniem swoich opinii, to jednak w jego odczuciu były one równoznaczne ze swego rodzaju cenzurą, która zapewne miała go zniechęcić do wygłaszania tego typu krytyki w przyszłości (odwołał się do sprawy Lingens przeciwko Austrii, 8 lipca 1986 roku, § 44, Seria A nr 103). Bardziej ogólnie, skarżący twierdził, że środki podjęte przez władze krajowe mogły zniechęcać „nie-obywateli" do udziału w debatach dotyczących uzasadnionych publicznych obaw (przytoczył sprawę Bladet Tromsø i Stensaas przeciwko Norwegii [Wielka Izba], nr 21980/93, § 64, ETPC 1999‑III).
53. W odpowiedzi na argument Rządu, iż skarżący nie spełnił warunku wstępnego lojalności, wskazał on na różnicę pomiędzy lojalnością wobec Państwa a lojalnością wobec rządu. Uznał, że wymaganie dotyczące lojalności wobec Państwa może być uprawnione, jednak nie powinno ono być używane przeciwko pluralizmowi poglądów w sytuacji, gdy tego typu poglądy są wygłaszane zgodnie z prawem (odwołał się do sprawy Tănase przeciwko Mołdawii [Wielka Izba], nr 7/08, §§ 166-167, ETPC 2010). Skarżący twierdził dalej, że Rząd nie dostarczył dowodów na jego rzekome wezwania do obalenia rządu, do stosowania przemocy oraz do spowodowania międzynarodowego skandalu. Skarżący był zaskoczony, że Rząd odwołał się do relacji medialnych w celu poparcia swoich zarzutów w sytuacji, gdy można było znaleźć bardziej obiektywne dowody. Odwołał się do pozytywnej opinii Policji Bezpieczeństwa oraz wspomniał, że tylko raz został ukarany pisemnym ostrzeżeniem za udział w demonstracji, oraz że nigdy nie nałożono na niego żadnych sankcji karnych; relacje medialne jedynie odzwierciedlały opinie ich autorów. Oparł się na tych samych oświadczeniach z mediów (zob. paragraf 17 powyżej), aby uargumentować, że jego protesty były zorganizowane jedynie przeciwko konkretnemu rządowi prowadzonemu przez Premiera i rządzącej koalicji, a nie przeciwko jakiemukolwiek demokratycznie wybranemu rządowi; że nie miał zamiaru stosować przemocy; jego zaproszenie „na konkurs w boksowaniu w policyjnym klubie sportowym" było wystosowane, aby uniknąć przemocy na ulicach. Wreszcie, oświadczenia wygłoszone podczas wywiadu w dniu 10 grudnia 2004 roku nie mogły stanowić podstawy do odmowy, ponieważ wywiad ten odbył się po tym, jak Rada Ministrów odmówiła nadania mu obywatelstwa łotewskiego.
54. Tak czy inaczej, wolność słowa obejmuje również poglądy i wyrażanie opinii, które obrażają, szokują lub niepokoją (skarżący przytoczył sprawę Handyside przeciwko Zjednoczonemu Królestwu, 7 grudnia 1976 roku, § 49, Seria A nr 24), a prawo do zgromadzeń chroni również demonstracje, które mogą zirytować lub obrazić osoby przeciwne poglądom lub żądaniom, które usiłują promować (skarżący odwołał się do sprawy Plattform “Ärzte für das Leben” przeciwko Austrii, 21 czerwca 1988 roku, § 32, Seria A nr 139). Ponadto, granice krytyki są szersze w stosunku do rządu niż do prywatnego obywatela (skarżący przytoczył sprawę Castells przeciwko Hiszpanii, 23 kwietnia 1992 roku, Seria A nr 236).
2. Rząd
55. Rząd podtrzymywał, że złożona skarga była zamaskowaną próbą zaskarżenia faktu, że wniosek skarżącego o naturalizację został odrzucony. [Rząd] utrzymywał, że skarżący nie wykazał, w jaki sposób owa odmowa ingerowała lub w inny sposób wywarła negatywny wpływ na jego prawa i wolności wynikające z art. 10 oraz art. 11 Konwencji.
56. Według Rządu, odmowa udzielenia naturalizacji w żaden sposób nie wpłynęła na prawa ani wolności skarżącego. Rząd odwołał się do licznych relacji w mediach, odzwierciedlających publiczne wystąpienia skarżącego, w których swobodnie wyrażał on swoje poglądy i stanowisko odnośnie do reformy edukacji, jak również swoje plany i działania z tym związane. Relacje w mediach odzwierciedlały również udział skarżącego w dalszych spotkaniach i demonstracjach w roku 2005. Został asystentem posłanki do Parlamentu Europejskiego - Pani Ždanoka - i nadal wypowiadał się przeciwko polityce rządu w odniesieniu do reformy edukacji. Rząd wspomniał o konkretnych przykładach spotkań, w których skarżący brał udział od 16 listopada 2004 roku (na przykład w spotkaniu 6 grudnia 2004 roku dotyczącym reformy edukacji). Ponadto, [Rząd] wspomniał, że w 2012 roku skarżący był jednym z organizatorów zbierania podpisów pod wnioskiem o referendum ws. obywatelstwa dla „nie-obywateli". W tym samym roku skarżący uczestniczył w założeniu ciała zwanego „Kongresem Nie-obywateli", a jako jego członek został 1 czerwca 2013 roku wybrany na członka samozwańczego „Parlamentu Niereprezentowanych". Brał udział w szeregu konferencji, protestów i demonstracji, w których swobodnie wygłaszał swoją opinię, jakoby „nie-obywatele" powinni automatycznie otrzymać obywatelstwo.
57. Na skarżącego nie nałożono żadnej kary, grzywny, nie był oskarżony ani skazany przez żadną z instytucji państwowych za swoje opinie bądź wystąpienia publiczne. Rząd odwołał się do sprawy Jokšas przeciwko Litwie (nr 25330/07, 12 listopada 2013 roku) oraz uznał ją za istotną na potrzeby niniejszej sprawy w tym zakresie, że w owej sprawie nie doszukano się żadnej ingerencji, a zatem żadnego naruszenia, w przypadku braku jakichkolwiek dyscyplinarnych sankcji, oskarżenia bądź wyroku za publiczne wypowiedzi.
58. Rząd nie zgodził się ze skarżącym, jakoby odmowa władz Łotwy do nadania mu obywatelstwa była środkiem karzącym oraz odróżnił niniejszą sprawę od sprawy Ezelin przeciwko Francji (26 kwietnia 1991 roku, Seria A nr 202). W tamtej sprawie na skarżącego nałożono sankcję dyscyplinarną za udział w demonstracji; taka kara wywarła negatywne konsekwencje prawne w odniesieniu do historii zatrudnienia skarżącego. Jednakże w niniejszej sprawie odmowa nadania obywatelstwa miała jedynie jedną bezpośrednią konsekwencję - niemożność uzyskania w danym momencie obywatelstwa łotewskiego. Rząd powtórzył, że nie było żadnych skutków szkodliwych dla praw skarżącego wynikających z art. 10 i art. 11 Konwencji, oraz że odmowa nie zabraniała skarżącemu złożenia nowego wniosku w przyszłości.
59. Rząd uznał również, że należy odróżnić niniejszą sprawę od spraw Redfearn oraz Vogt, w których skarżący doświadczyli trudności ze znalezieniem zatrudnienia po zwolnieniu (Redfearn przeciwko Zjednoczonemu Królestwu, nr 47335/06, 6 listopada 2012 roku, oraz Vogt przeciwko Republice Federalnej Niemiec, 26 września 1995 roku, Seria A nr 323). Przeciwnie, odmowa nadania łotewskiego obywatelstwa poprzez naturalizację w niniejszej sprawie nie wiązała się nieodwracalnie z żadnymi trudnościami dla skarżącego, ponieważ mógł on ponownie złożyć wniosek o obywatelstwo łotewskie. Nie wywarło to też negatywnych konsekwencji dla jego kariery politycznej. Fakt, że skarżący nie złożył ponownie wniosku o naturalizację pokazał, że nigdy nie miał on szczerego zamiaru uzyskania obywatelstwa łotewskiego.
60. Rząd odwołał się do przytaczane powyżej Opinii Doradczej ws. Dekretów o obywatelstwie wydanych w Tunezji i Maroku oraz sprawy Nottebohm, argumentując, że na podstawie prawa międzynarodowego kwestie obywatelstwa znajdują się w wyłącznej sferze kompetencji Państw i są kwestią leżącą w zupełności w jurysdykcji krajowej Państw. Regulacja w prawie międzynarodowym dotycząca kwestii obywatelstwa pozostaje fragmentaryczna - odnosi się do takich obszarów jak konflikty jurysdykcji w odniesieniu do decydowania o obywatelstwie oraz sukcesja Państw, jednak żadna z nich nie jest istotna z punktu widzenia niniejszej sprawy. Rząd wspomniał, że próby stworzenia bardziej jednolitego standardu dotyczącego ogólnie obywatelstwa są wciąż w toku, wskazując na fakt, że Europejska Konwencja o obywatelstwie została ratyfikowana jedynie przez 16 Państw w czasie, gdy Rząd złożył swoje pierwsze uwagi (obecnie przez 20 Państw, zob. paragraf 39 powyżej).
61. Powołując się na orzecznictwo strasburskie (Rodziny K. i W. przeciwko Holandii, nr 11278/84, decyzja Komisji z dnia 1 lipca 1985 roku, Decyzje i raporty (DR) 43, str. 216; Slepcik przeciwko Holandii oraz Republice Czeskiej, nr 30913/96, decyzja Komisji z dnia 2 września 1996 roku, DR 86-B, str. 176; oraz Jazvinsky przeciwko Republice Słowacji (dec.), nry 33088/96, 52236/99, 52451/99, 52452/99, 52453/99, 52455/99, 52457/99, 52458/99, 52459/99, 7 grudnia 2000 roku), Rząd powtórzył, że prawo do obywatelstwa konkretnego Państwa nie znajduje się wśród praw gwarantowanych Konwencją ani jej Protokołami.
62. Odwołując się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie nr 2009-94-01, Rząd argumentował, że Państwo miało szeroki margines oceny w określaniu regulacji dotyczących obywatelstwa (zob. paragraf 36 powyżej). Rząd powtórzył, że naturalizacja jest decyzją polityczną Państwa, oraz że każde Państwo posiada mechanizmy identyfikowania obywateli, którzy są lojalni wobec tego konkretnego Państwa; Państwo nie może być zobowiązane do nadawania obywatelstwa osobom uznanym przez nie za niezintegrowane, nielojalne i niegodne zaufania.
63. Łotewskie prawo nie gwarantuje prawa do otrzymania łotewskiego obywatelstwa poprzez naturalizację; jedynie daje prawo do złożenia wniosku o nią, jeżeli określone kryteria zostały spełnione. Rząd wyjaśnił dalej dwustopniowy proces naturalizacji. Najpierw Rada Naturalizacyjna przeprowadza zadanie administracyjne polegające na otrzymaniu i zapoznaniu się z indywidualnymi wnioskami, aby określić, czy spełniają one kryteria określone prawem, a jej decyzja podlega kontroli sądowej na podstawie sekcji 17(3) ustawy o obywatelstwie. Następnie, zadanie Rady Ministrów ma charakter uznaniowy, polega między innymi na wzięciu pod uwagę kwestii politycznych dotyczących lojalności osoby względem Republiki Łotewskiej. Rada Ministrów doszła do wniosku, że wypowiedzi i działania skarżącego miały na celu destabilizację sytuacji w Państwie, oraz że wykorzystywał on procedurę naturalizacji niezgodnie z jej przeznaczeniem, aby osiągnąć ten cel (zob. paragraf 17 powyżej).
64. Ponadto, wypowiedzi i działania skarżącego były niezgodne z podstawowymi wartościami Republiki Łotewskiej jako demokratycznego Państwa, nie spełnił on także warunku wstępnego lojalności wynikającego z art. 18 ustawy o obywatelstwie. Odwołując się do przytaczanej wyżej sprawy Nottebohm, Rząd uznał za normalne wymaganie, aby osoby ubiegające się o naturalizację zademonstrowały szczerą więź z krajem, włącznie z pewnym stopniem lojalności wobec Republiki Łotewskiej przy otrzymywaniu obywatelstwa. Uznając, że co do zasady art. 10 Konwencji chroni prawo do wyrażania swoich opinii w sposób, który obraża, szokuje lub niepokoi, Rząd jednocześnie zaznaczył, że osoba korzystająca ze swojej wolności wyrażania opinii przyjmuje na siebie obowiązki i odpowiedzialność, których zakres zależy od konkretnej sytuacji (odwołał się do sprawy Handyside, przytaczanej wyżej, § 49). Zdaniem Rządu, skarżący miał obowiązek wybrać środki, za pomocą których chciał osiągnąć swoje cele, oraz powstrzymać się od prowokacyjnych wystąpień dotyczących możliwości użycia przemocy, tym samym podkopując podstawowe wartości społeczeństwa demokratycznego. W podobnym tonie Rząd zaznaczył, że art. 11 Konwencji nie chroni osób mających gwałtowne zamiary prowadzące do zakłócenia porządku publicznego (przytoczył sprawę G. przeciwko Republice Federalnej Niemiec, nr 10833/84, decyzja Komisji z dnia 13 października 1987 roku).
65. W niniejszej sprawie skarżący nie mógł być postrzegany jako korzystający ze swojej wolności wyrażania opinii lub wolności zgromadzeń, gdy propagował poglądy dotyczące społeczności rosyjskojęzycznej oraz reformy edukacji. Odmawiając nadania mu obywatelstwa poprzez naturalizację, Rady Ministrów nie miała na celu ukarania skarżącego za jego przewinienia, ale ochronę demokracji ustanowionej w Konstytucji.
66. W swoich uwagach końcowych Rząd zaznaczył, że w postępowaniu krajowym skarżący nigdy nie skarżył się na żadną ingerencję bądź ograniczenie jego wolności wyrażania opinii bądź wolności zgromadzeń. Zamiast tego wyraźnie skarżył się na decyzję dotyczącą odmowy udzielenia naturalizacji, a w opinii Rządu sprawę tę należy tym samym przeciwstawić sprawie Heinisch przeciwko Republice Federalnej Niemiec (nr 28274/08, ETPC 2011 (fragmenty)).
B. Ocena Trybunału
1. Zasady ogólne
67. Wyrok Wielkiej Izby Trybunału w sprawie Mouvement raëlien suisse przeciwko Szwajcarii (nr 16354/06, § 48, ETPC 2012 (fragmenty)) powtórzył podstawowe zasady dotyczące wolności wyrażania opinii (odwołując się do spraw Stoll przeciwko Szwajcarii [Wielka Izba], nr 69698/01, § 101, ETPC 2007 V, oraz Steel and Morris przeciwko Zjednoczonemu Królestwu, nr 68416/01, § 87, ETPC 2005-II) w sposób następujący:
„(i) Wolność wyrażania opinii stanowi jedną z najistotniejszych podstaw społeczeństwa demokratycznego oraz jeden z podstawowych warunków jego rozwoju oraz samorealizacji każdej osoby. Na mocy art. 10 ust. 2 ma ona zastosowanie nie tylko w stosunku do „informacji” czy ”idei” odbieranych przychylnie czy uważanych za nieobraźliwe lub obojętne, ale również do opinii, które obrażają, szokują czy niepokoją. Takie są wymogi pluralizmu, tolerancji i otwartości umysłu, bez których nie ma mowy o „społeczeństwie demokratycznym”. Zgodnie z treścią art. 10 wolność ta może podlegać wyjątkom, które (...) muszą jednak być ściśle określone, a konieczność wszelkich ograniczeń musi zostać stwierdzona w sposób przekonujący ...
(ii) Przymiotnik „konieczny” w rozumieniu art. 10 ust. 2 zakłada istnienie „naglącej potrzeby społecznej”. Układające się Państwa dysponują pewnym marginesem uznania w zakresie oceny, czy taka potrzeba istnieje, jednak idzie on w parze z nadzorem europejskim obejmującym zarówno legislację jak i decyzje stosowania prawa, nawet te wydawane przez niezawisły sąd. Trybunał jest więc upoważniony do wydania ostatecznego orzeczenia, w którym orzeknie, czy „ograniczenie” jest możliwe do pogodzenia z wolnością wyrażania opinii chronioną na mocy postanowień art. 10.
(iii) Zadaniem Trybunału w ramach sprawowania przez niego jurysdykcji nadzorczej nie jest zastępowanie właściwych organów krajowych, ale raczej dokonywanie na podstawie art. 10 oceny decyzji, które organy te wydały, w ramach ich prawa do oceny. Nie oznacza to, że nadzór ogranicza się do ustalenia, czy pozwane Państwo skorzystało z przyznanego mu marginesu uznania zasadnie, ostrożnie i w dobrej wierze; Trybunał musi również przyjrzeć się ingerencji będącej przedmiotem skargi, traktując sprawę jako całość, oraz ustalić, czy była ona “proporcjonalna do zamierzonego uprawnionego celu” i czy powody przytoczone przez władze krajowe jako jej uzasadnienie są „odpowiednie i wystarczające”.... W ten sposób Trybunał musi upewnić się, czy władze krajowe stosowały normy zgodne z zasadami określonymi art. 10, a także czy działały w oparciu o odpowiednią ocenę istotnych faktów ....”
68. Trybunał podkreśla również „mrożący efekt" dla korzystania z wolności wyrażania opinii, jaki rodzi strach przed sankcjami. Efekt ten, działający na niekorzyść społeczeństwa jako całości, jest również czynnikiem, który dotyczy proporcjonalności, a tym samym zasadności, sankcji nakładanych na jednostki (zob. wyrok w sprawie Kudeshkina przeciwko Rosji, nr 29492/05, § 99, 26 lutego 2009 roku z dalszymi odniesieniami).
69. Wyjątki od wolności stowarzyszania się określone w art. 11, podobnie jak wyjątki zawarte w art. 10, winny być interpretowane wąsko - tylko przekonujące i nieodparte przyczyny mogą uzasadnić ograniczenie tej wolności. Jakakolwiek ingerencja musi odpowiadać „naglącej potrzebie społecznej"; tym samym pojęcie „konieczności" nie jest tak elastyczne, jak wyrażenia takie jak „przydatny" czy „pożądany" (zob. wyrok w sprawie Gorzelik i Inni przeciwko Polsce [Wielka Izba], nr 44158/98, § 95, ETPC 2004-I).
70. Trybunał przypomniał ostatnio, że pluralizm, tolerancja i otwartość myślenia są znakami rozpoznawczymi „społeczeństwa demokratycznego”. Choć interesy indywidualne muszą czasami być podporządkowane interesom grupowym, demokracja nie oznacza, że poglądy większości muszą zawsze przeważać: musi być zachowana równowaga, która zapewnia sprawiedliwe traktowanie osób należących do mniejszości i unika nadużywania pozycji dominującej. Pluralizm i demokracja muszą być również oparte na dialogu oraz duchu kompromisu, w sposób konieczny wiążących się z różnymi ustępstwami ze strony jednostek lub grup jednostek, które są uzasadnione w celu utrzymania i propagowania idei i wartości społeczeństwa demokratycznego (zob. wyrok w sprawie S.A.S. przeciwko Francji [Wielka Izba], nr 43835/11, § 128, ETPC 2014 (fragmenty) z późniejszymi odniesieniami). Poszanowanie przez Państwo poglądów mniejszości poprzez tolerowanie postępowania nie będącego per se niezgodnym z wartościami społeczeństwa demokratycznego bądź zupełnie poza normami postępowania takiego społeczeństwa, nie tworzy niesprawiedliwych nierówności czy dyskryminacji, a zapewnia spójny i stabilny pluralizm oraz propaguje harmonię i tolerancję w społeczeństwie (zob. wyrok w sprawie, na zasadzie mutatis mutandis, Bayatyan przeciwko Armenii [Wielka Izba], nr 23459/03, § 126, ETPC 2011).
71. Trybunał orzekł również, że „uwaga skierowana przeciwko fundamentalnym wartościom Konwencji" jest na mocy art. 17 poza ochroną art. 10 (zob. wyroki w sprawach Lehideux i Isorni przeciwko Francji, 23 września 1998 roku, § 53, Raporty 1998-VII, oraz Garaudy przeciwko Francji (dec.), nr 65831/01, ETPC 2003-IX). Swobody gwarantowane na mocy art. 10 i art. 11 Konwencji nie mogą pozbawiać władz Państwa, w którym stowarzyszenie, poprzez swoją działalność, zagraża instytucjom Państwa, prawa do ochrony tych instytucji. W związku z tym Trybunał wskazuje, że już wcześniej orzekł, że pewien kompromis pomiędzy wymogami obrony społeczeństwa demokratycznego a praw jednostek jest wpisany w system Konwencji. Aby osiągnąć taki kompromis, każda interwencja władz musi być zgodna z art. 11 ust. 2. Tylko wówczas Trybunał będzie mógł zdecydować, w świetle wszystkich okoliczności sprawy, czy art. 17 Konwencji powinien być zastosowany (zob. wyroki w sprawach Refah Partisi (Partia Dobrobytu) i Inni przeciwko Turcji [Wielka Izba] nry 41340/98, 41342/98, 41343/98 i 41344/98, § 96, ETPC 2003-II).
72. Trybunał uważa, że nikt nie ma prawa opierać się na zapisach Konwencji w celu osłabienia bądź niszczenia idei i wartości społeczeństwa demokratycznego. Dlatego też, w celu zagwarantowania stabilności i efektywności systemu demokratycznego, Państwo może być zmuszone do podjęcia szczególnych środków, aby się chronić. Za każdym razem, gdy jakieś Państwo zamierza polegać na zasadzie „demokracji zdolnej obronić się samej" w celu uzasadnienia ingerencji w prawa jednostki, musi starannie ocenić zakres i konsekwencje rozważanego środka, aby zapewnić osiągnięcie równowagi, o której mowa (zob. wyrok w sprawie Ždanoka przeciwko Łotwie [Wielka Izba], nr 58278/00, §§ 99 i 100, ETPC 2006‑IV).
73. Na koniec, Trybunał przypomina, że „prawo do obywatelstwa", podobne do zawartego w art. 15 Powszechnej Deklaracji Praw Człowieka, bądź prawo do nabycia lub zachowania konkretnego obywatelstwa, nie jest gwarantowane Konwencją ani jej Protokołami. Niemniej jednak, Trybunał nie wykluczył, że arbitralna odmowa nadania obywatelstwa w konkretnych okolicznościach mogłaby stanowić naruszenie art. 8 Konwencji z powodu wpływu takiej odmowy na życie prywatne osoby (zob. wyroki w sprawach Karassev, przytaczana powyżej, oraz Slivenko i Inni przeciwko Łotwie (dec.) [Wielka Izba], nr 48321/99, § 77, ETPC 2002-II). Trybunał orzekł również, że Konwencja ani jej Protokoły nie gwarantują prawa do zrzeczenia się obywatelstwa; nie może to jednak wykluczać faktu, że arbitralna odmowa w odniesieniu do wniosku o zrzeczenie się obywatelstwa mogłaby w pewnych bardzo szczególnych okolicznościach naruszać art. 8 Konwencji, gdyby taka odmowa miała wpływ na życie prywatne danej osoby (zob. wyrok w sprawie Riener przeciwko Bułgarii, nr 46343/99, §§ 153-154, 23 maja 2006 roku).
74. Dlatego też Trybunał uznał, że w okolicznościach, gdy Państwo członkowskie wyszło poza swoje obowiązki wynikające z art. 8 w tworzeniu prawa do obywatelstwa z racji pochodzenia, i ustanowiło w tym celu procedurę, Państwo to musi w konsekwencji zagwarantować, by prawo to było zapewnione bez żadnej dyskryminacji w rozumieniu art. 14 Konwencji (zob. wyrok w sprawie Genovese, cytowany wyżej, § 34).
2. Zastosowanie powyższych zasad w niniejszej sprawie
75. Trybunał zauważa, że zdaniem skarżącego jego wolność wyrażania opinii oraz wolność zgromadzeń zostały naruszone przez fakt, że Rada Ministrów wydała negatywną decyzję dotyczącą jego wniosku o nadanie obywatelstwa łotewskiego w procesie naturalizacji i ukarała go w ten sposób za jego poglądy, co wywołało też mrożący skutek w odniesieniu do korzystania przez niego z przysługujących mu wolności. Rząd wskazywał, że kwestia wydania decyzji o nieprzyznaniu obywatelstwa w procesie naturalizacji jest czymś odmiennym od kwestii prawa do wolności wyrażania opinii, z którego skarżący mógł swobodnie korzystać z obywatelstwem łotewskim czy też bez niego.
76. W świetle decyzji Trybunału, aby dołączyć do przedmiotu sprawy sprzeciw Rządu w sprawie właściwości Trybunału ratione materiae (zob. paragraf 4 powyżej), pierwszym pytaniem, na które Trybunał musi odpowiedzieć, jest, czy art. 10 i art. 11 znajdują zastosowanie w okolicznościach niniejszej sprawy.
77. Skarżący twierdził, że odmowa nadania mu obywatelstwa łotewskiego poprzez naturalizację była środkiem karnym w odpowiedzi na poglądy, jakie wygłaszał podczas licznych demonstracji przeciwko reformie edukacyjnej. Trybunał zauważa jednak, że skarżący mógł swobodnie wyrażać swoje poglądy, które były wówczas szeroko relacjonowane przez środki masowego przekazu (zob. paragrafy 8, 15, 17 i 56 powyżej). Poza tym, kontynuował on wyrażanie swoich poglądów na temat reformy edukacji bez żadnych przeszkód po tym, jak jego wniosek o naturalizację został odrzucony (zob. paragrafy 8 i 15 powyżej). Ponadto, skarżący pozostał aktywny politycznie i nadal wyrażał swoje poglądy, również w innych kwestiach dotyczących interesu publicznego (zob. paragraf 56 powyżej). Trybunał zauważa, że posiadanie lub brak danego statusu cywilnego nie wydaje się zakłócać działalności obywatelskiej skarżącego. Pomimo iż skarżący utrzymywał, że decyzja dotycząca jego wniosku o naturalizację wpłynęła na jego śmiałość przy wypowiadaniu się, i tym samym zakłóciła jego udział w debatach dotyczących kwestii interesu publicznego, Rząd przedstawił dostateczne dowody, które temu przeczą (zob. paragrafy 8, 15, 17 i 56 powyżej), skarżący nie uzasadnił zaś dalej swojego twierdzenia ani nie przedstawił w związku z tym żadnych dowodów. Trybunał nie posiada też żadnych innych informacji sugerujących, jakoby polityka Rządu w odniesieniu do obywatelstwa mogła wywrzeć efekt mrożący wobec skarżącego lub osób wyrażających podobne poglądy.
78. Skarżący wspomniał o jednej konkretnej konsekwencji odmowy naturalizacji: nie mógł głosować ani kandydować w wyborach samorządowych ani parlamentarnych, ani w wyborach do Parlamentu Europejskiego. Jednak Trybunał zauważa, że skarga złożona w niniejszej sprawie nie dotyczy praw określonych w art. 3 Protokołu nr 1 do Konwencji (inaczej zob. wyrok w sprawie Ždanoka, cytowany powyżej, § 73). Skarżący nie zgłasza również naruszenia art. 8 Konwencji z powodu niemożności zachowania swojego obecnego statusu obywatelskiego (inaczej zob. wyrok w sprawie Kurić i Inni przeciwko Słowenii [Wielka Izba], nr 26828/06, § 314, ETPC 2012 (fragmenty)). Przede wszystkim, decyzja Trybunału dotycząca dopuszczalności niniejszej skargi determinuje zakres toczącej się obecnie przed nim sprawy i nie obejmuje żadnych innych skarg niż skargi na podstawie art. 10, 11 i 13 Konwencji (zob. paragrafy 3 i 4 powyżej).
79. Ponadto, skarżący sam przyznał, że nigdy nie poddano go sankcjom karnym za wyrażanie swoich poglądów ani za udział w demonstracji. Wydaje się, że otrzymał on jedno ostrzeżenie za udział w proteście; nie podał jednak szczegółów dotyczących tej kwestii - daty, miejsca ani kontekstu.
80. Trybunał oceni teraz, czy decyzja dotycząca naturalizacji miała jakikolwiek charakter karny na potrzeby korzystania przez skarżącego z wolności wyrażania opinii i wolności zgromadzeń. Zgodnie z prawem międzynarodowym, decyzje o naturalizacji lub jakiejkolwiek innej formie nadania obywatelstwa są kwestiami leżącymi przede wszystkim w jurysdykcji krajowej Państwa; są one z reguły oparte na różnych kryteriach mających na celu ustanowienie więzi pomiędzy Państwem a osobą występującą o nadanie obywatelstwa (zob. paragrafy 37 i 38 powyżej). Podczas gdy Europejska Konwencja o obywatelstwie nie została powszechnie ratyfikowana przez Państwa wchodzące w skład Rady Europy (zob. paragraf 39 powyżej), jak zaznaczono w Raporcie Wyjaśniającym do niej, jej definicja [obywatelstwa] jest oparta na tradycyjnym rozumieniu więzi obywatelstwa, jakie zostało wyrażone przez MTS w sprawie Nottebohm (zob. paragrafy 40 i 41 powyżej). Wybór kryteriów na potrzeby procedury naturalizacji z zasady nie podlega żadnym szczególnym regulacjom prawa międzynarodowego, a Państwa mogą swobodnie decydować o indywidualnej naturalizacji (zob. paragraf 38 powyżej). Jednakże w pewnych sytuacjach swoboda uznania Państwa może być ograniczona zasadą nieinterwencji, zgodnie z którą Państwo nie może ingerować w wewnętrzne bądź zagraniczne sprawy innego Państwa (zob. Działania militarne i paramilitarne w oraz przeciwko Nikaragui (Nikaragua przeciwko Stanom Zjednoczonym Ameryki), uzasadnienie, wyrok MTS z dnia 27 czerwca 1986 roku, paragrafy 202-205). Niemniej jednak takie ograniczenie nie może być uznawane za istotne na potrzeby niniejszej sprawy.
81. W tym względzie skarżący przedstawił dwa argumenty na poparcie twierdzenia, że swoboda uznania Państwa nie była całkowicie nieograniczona w kwestiach dotyczących nadawania obywatelstwa. Po pierwsze, odwołał się on do Powszechnej Deklaracji Praw Człowieka oraz do orzecznictwa Międzyamerykańskiego Trybunału Praw Człowieka. Jednak, jak Trybunał już stwierdził powyżej, w Konwencji nie istnieje „prawo do obywatelstwa" podobne do zawartego w art. 15 Powszechnej Deklaracji Praw Człowieka (zob. paragraf 73 powyżej). Odniesienie skarżącego do orzecznictwa Międzyamerykańskiego Trybunału Praw Człowieka jest w podobny sposób chybione, ponieważ Amerykańska Konwencja Praw Człowieka, będąca instrumentem regionalnym, wyraźnie stanowi o prawie do obywatelstwa w swoim art. 20 (zob. paragrafy 43-45 powyżej).
82. Drugim argumentem skarżącego było twierdzenie, że swoboda uznania Państwa jest ograniczona obowiązkiem zmniejszania bezpaństwowości. Trybunał zauważa, że skarżący należy do kategorii mieszkańców Łotwy, którym przyznano szczególny status cywilny na podstawie prawa krajowego - „zamieszkali na stałe nie-obywatele" (nepilsoņi) – tzn. obywatele dawnego ZSRR, którzy utracili obywatelstwo radzieckie w rezultacie rozwiązania ZSRR, jednak pomimo przysługującego im uprawnienia nie uzyskali żadnego innego obywatelstwa (więcej szczegółów dotyczących kategorii mieszkańców Łotwy zob. Slivenko, cytowany powyżej, §§ 50-53, oraz Sisojeva i Inni, cytowany powyżej, §§ 46-47). Skarżący nie wykazał, jak posiadanie lub brak danego statusu w prawie krajowym miałby wpłynąć na korzystanie z wolności wyrażania opinii i wolności zgromadzeń.
83. Odnosząc się teraz do systemu Konwencji, Trybunał powtarza, że w niektórych okolicznościach orzekał, iż arbitralne lub dyskryminujące decyzje w przedmiocie obywatelstwa mogą rodzić kwestie z punktu widzenia praw człowieka w ogóle, a na gruncie Konwencji w szczególności (zob. przytaczane powyżej sprawy Karassev, Riener, § 153, i Genovese, § 34). Jednak, jak zaznaczono wyżej, ani Konwencja ani generalnie prawo międzynarodowe nie przyznają prawa do nabycia konkretnego obywatelstwa. Skarżący zaakceptował ten stan. Trybunał zauważa, że nie istnieje w łotewskiej ustawie o obywatelstwie żaden przepis wskazujący, że skarżący mógł bezwarunkowo rościć sobie prawo do obywatelstwa łotewskiego (zob. paragrafy 20, 29 i 63 powyżej) ani że negatywna decyzja Rady Ministrów mogła być postrzegana jako arbitralna odmowa nadania takiego obywatelstwa (inaczej zob. sprawę Genovese, cytowaną powyżej, § 34).
84. Kwestia, czy skarżący posiada uzasadnione prawo do nabycia obywatelstwa danego Państwa, musi z zasady zostać rozstrzygnięta poprzez odniesienie się do prawa krajowego tego Państwa (zob. sprawę Kolosovskiy przeciwko Łotwie (dec.), nr 50183/99, 29 stycznia 2004 roku). Podobnie kwestia, czy danej osobie odmówiono nadania obywatelstwa danego Państwa arbitralnie w sposób, który może naruszać zapisy Konwencji, musi zostać rozstrzygnięta w odniesieniu do przepisów prawa krajowego (zob. Fehér i Dolník przeciwko Słowacji (dec.), nry 14927/12 i 30415/12, § 41, 21 maja 2013 roku). Wybór kryteriów na potrzeby nadania obywatelstwa w procesie naturalizacji zgodnie z prawem krajowym jest powiązany z charakterem więzi pomiędzy Państwem a zainteresowaną osobą, co do istnienia której każde społeczeństwo uznaje za stosowne się upewnić. W wielu regulacjach nabyciu obywatelstwa towarzyszy przysięga wierności, w której jednostka ślubuje lojalność wobec Państwa. Trybunał odnosił się do kwestii lojalności, jednak w nieco innym kontekście praw wyborczych, oraz wprowadził rozróżnienie pomiędzy lojalnością wobec Państwa a lojalnością wobec rządu (zob. sprawę Tănase, cytowana powyżej, § 166).
85. Trybunał zaznacza, że ocena lojalności na potrzeby decyzji o udzieleniu naturalizacji w niniejszej sprawie nie odnosi się do lojalności wobec sprawującego obecnie władzę rządu, a raczej wobec Państwa i jego Konstytucji. Trybunał uważa, że demokratyczne Państwo ma prawo wymagać od osób ubiegających się o jego obywatelstwo, aby były lojalne wobec tego Państwa oraz, w szczególności, wobec zasad konstytucyjnych, na jakich jest ono oparte. Skarżący nie kwestionował tej opinii. Trybunał zgadza się ze skarżącym co do tego, że w korzystaniu ze swojej wolności wyrażania opinii i wolności zgromadzeń może on nie zgadzać się z polityką rządu, tak długo jak krytyka ta odbywa się zgodnie z prawem; jest również prawdą, że granice dopuszczalnej krytyki są szersze w odniesieniu do rządu niż w stosunku do prywatnego obywatela, a nawet polityka. Jednakże jest to kwestia zupełnie inna od problemu dotyczącego wyznaczonych kryteriów udzielenia naturalizacji i samej jej procedury, które określa prawo krajowe. Wymóg dotyczący lojalności wobec Państwa i jego Konstytucji nie może być uznawany za środek karny zdolny ingerować w wolność wyrażania opinii i wolność zgromadzeń. Jest to raczej kryterium, które musi zostać spełnione przez każdą osobę ubiegającą się o nadanie łotewskiego obywatelstwa poprzez naturalizację.
86. Trybunał nie dostrzega, w jaki sposób skarżącemu uniemożliwiono wyrażanie swojego sprzeciwu wobec polityki rządu w kwestii będącej przedmiotem jego zainteresowania. Trybunał nie dostrzega też żadnych faktów, które wskazywałyby, że [skarżącemu] uniemożliwiono udział w jakichkolwiek zgromadzeniach czy ruchach.
87. W konsekwencji, art. 10 i art. 11 Konwencji nie znajdują zastosowania w okolicznościach niniejszej sprawy, a Trybunał podtrzymuje sprzeciw Rządu.
II. ZARZUT NARUSZENIA ART. 13 KONWENCJI
88. Skarżący zarzucił również na podstawie art. 13 Konwencji, że nie miał on żadnego skutecznego krajowego środka odwoławczego w kwestii swych rzekomo naruszonych praw, jako że Senat Sądu Najwyższego orzekł, że decyzja Rady Ministrów miała charakter decyzji politycznej. [Skarżący] uznał, że wniosek o przeprowadzenie rewizji nadzorczej przez prokuratora nie stanowił skutecznego środka odwoławczego, ponieważ decyzja [prokuratora] w niniejszym przypadku nie podlegałaby odwołaniu.
89. Art. 13 Konwencji stanowi, co następuje:
„Każdy, czyje prawa i wolności zawarte w niniejszej Konwencji zostały naruszone, ma prawo do skutecznego środka odwoławczego do właściwego organu państwowego także wówczas, gdy naruszenia dokonały osoby wykonujące swoje funkcje urzędowe.”
90. Rząd nie zgodził się z tymi zarzutami.
91. Jak Trybunał orzekał już wielokrotnie, art. 13 Konwencji gwarantuje dostępność na poziomie krajowym środka odwoławczego pozwalającego na egzekwowanie przestrzegania istoty praw i wolności przewidzianych w Konwencji bez względu na formę, w jakiej są one chronione w ramach krajowego porządku prawnego. Skutkiem wspomnianego artykułu jest więc wprowadzenie wymogu zapewnienia krajowego środka odwoławczego pozwalającego na rozpatrzenie istoty „dającej się uzasadnić skargi” (arguable complaint) na podstawie Konwencji oraz na zapewnienie odpowiedniego zadośćuczynienia, chociaż Układającym się Państwom przysługuje pewna swoboda w kwestii sposobu, w jaki wypełniają swoje zobowiązania wynikające z tego postanowienia Konwencji (zob. np. sprawę Bazjaks przeciwko Łotwie, nr 71572/01, § 127, 19 października 2010 roku, z dalszymi odniesieniami).
92. Uznawszy już, że art. 10 i art. 11 Konwencji nie znajdują zastosowania w niniejszej sprawie, Trybunał dochodzi do takiego samego wniosku w kwestii art. 13, ponieważ brak jest „dającej się uzasadnić skargi" wynikającej z Konwencji (zob. sprawę Boyle i Rice przeciwko Zjednoczonemu Królestwu, 27 kwietnia 1988 roku, § 52, Seria A nr 131).
W ZWIĄZKU Z POWYŻSZYM TRYBUNAŁ JEDNOMYŚLNIE
1. Orzeka, że art. 10 i art. 11 Konwencji nie znajdują zastosowania;
2. Orzeka, że art. 13 Konwencji nie znajduje zastosowania.
Sporządzono w języku angielskim i obwieszczono pisemnie 13 stycznia 2015, zgodnie z art. 77 §§ 2 i 3 Regulaminu Trybunału.
Françoise Elens-Passos Päivi Hirvelä
Kanclerz Przewodniczący
[1]. Zawarto odniesienie do relacji medialnych z dni 27 kwietnia, 28 lipca, 14 i 17 sierpnia 2004 roku.
[2]. Zawarto odniesienie do relacji medialnych z dni 21 lutego i 13 marca 2004 roku.
[3]. Zawarto odniesienie do relacji medialnych z dni 21 lutego, 8 marca i 1 kwietnia 2004 roku.
[4]. Zawarto odniesienie do relacji medialnej z dnia 21 lutego 2004 roku.
[5]. Zawarto odniesienie do relacji medialnej z dnia 10 grudnia 2004 roku.