DEUXIÈME SECTION
AFFAIRE MUSELLA ET ESPOSITO c. ITALIE
(Requête no 14817/02)
ARRÊT
STRASBOURG
22 janvier 2013
Cet arrêt est définitif. Il peut subir des retouches de forme.
En l’affaire Musella et Esposito c. Italie,
La Cour européenne des droits de l’homme (deuxième section), siégeant en un comité composé de :
Dragoljub Popović, président,
Paulo Pinto de Albuquerque,
Helen Keller, juges,
et de Françoise Elens-Passos, greffière adjointe de section,
Après en avoir délibéré en chambre du conseil le 11 décembre 2012,
Rend l’arrêt que voici, adopté à cette date :
PROCÉDURE
1. A l’origine de l’affaire se trouve une requête (no 14817/02) dirigée contre la République italienne et dont deux ressortissants de cet État, Mm Elena Musella et M. Francesco Esposito (« les requérants »), ont saisi la Cour le 13 mars 2002 en vertu de l’article 34 de la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales (« la Convention »).
2. Les requérants sont représentés par Me G. Romano et V. Barone, avocats à Bénévent. Le gouvernement italien (« le Gouvernement ») a été représenté par son agent, Mme E. Spatafora, et par M. N. Lettieri, coagent.
3. Le 24 mai 2004, la requête a été communiquée au Gouvernement.
4. En application du Protocole no 14, la requête a été attribuée à un comité.
EN FAIT
I. LES CIRCONSTANCES DE L’ESPÈCE
5. Les requérants, des conjoints, sont nés respectivement en 1940 et 1934 et résident à Naples.
6. Les faits de la cause, tels qu’ils ont été exposés par les requérants peuvent se résumer comme suit.
A. L’expropriation du terrain.
7. Les requérants étaient propriétaires d’un immeuble sis à Naples.
8. Le 26 juin 1987, la société de la Métropolitaine de Naples (ci-après société M.N.) signifia aux requérants la délibération du Commissaire du Gouvernement qui autorisait l’occupation temporaire d’urgence de leur immeuble en vue de la construction du métro.
9. Le 16 juillet 1987, la société M.N occupa l’immeuble des requérants. L’occupation d’urgence du terrain avait été autorisée pour une période de cinq ans.
10. Par un acte notifié le 10 février 1989, les requérants introduisirent une action en dommages-intérêts à l’encontre de l’administration de Naples et de la société M.N. Ils faisaient valoir que l’occupation de l’immeuble était abusive étant donné qu’elle avait commencé avant la délibération du 26 juin 1987 et que les travaux de construction s’étaient terminés sans qu’il fût procédé à l’expropriation formelle de l’immeuble et au paiement d’une indemnité. Les requérants demandaient la restitution de l’immeuble ou les dommages-intérêts.
11. Le 25 octobre 1993, une expertise fut déposée au greffe. Selon l’expert, la valeur vénale du terrain était de 218 323 ITL le mètre carré, à savoir 113 EUR le mètre carré.
12. Par un jugement du 29 février 2000, le tribunal de Naples observa tout d’abord que l’occupation de deux parcelles du terrain devait être considérée illégale ab initio et, s’agissant de l’autre portion (34 mètres carrés de terrain), il déclara que la propriété de celle-ci était passée à l’administration par effet de la construction de l’ouvrage public.
13. S’agissant des deux parcelles de terrain occupées sans titre, le tribunal condamna l’administration à verser aux requérants un dédommagement correspondant à la valeur vénale de la partie de l’immeuble occupée. S’agissant de la troisième portion du terrain, qui fit l’objet d’une expropriation indirecte, le tribunal de Naples fit application de la loi no 662 de 1996, entre-temps entrée en vigueur.
14. En conséquence, le tribunal condamna l’administration de Naples et la société M.N. à payer aux requérants 9 597 479 lires italiennes (ITL) (4956,68 EUR) à indexer à partir de 1987, pour le dommages afférents aux portions de l’immeuble occupées sans titre ; 6 812 847 ITL (3 519,54 EUR) pour la perte de propriété de la troisième partie du terrain, 1 019 159 ITL (5 26,35 EUR) à titre d’indemnité d’occupation légitime et 64 959 402 ITL (3 3548,73 EUR) pour les dommages afférents à la dépréciation de l’immeuble.
15. Le 28 mai 2001, les requérants interjetèrent appel de ce jugement devant la cour d’appel de Naples.
16. Le 6 décembre 2002, la cour d’appel de Naples confirma la décision du tribunal. Cet arrêt devint définitif au plus tôt le 10 mars 2003.
B. La procédure « Pinto ».
17. Le 17 avril 2002, les requérants déposèrent près la cour d’appel de Rome une demande en réparation pour la durée de la procédure, au sens de la loi Pinto.
18. Les requérants sollicitaient la réparation des dommages moraux et patrimoniaux. Ils demandaient la somme de 24 000 000 ITL (12 395 EUR, environ) pour chaque requérant.
19. Par une décision du 21 juin 2002, la cour d’appel de Rome accorda une somme de 3 000 EUR pour chaque requérant, au titre du dommage moral uniquement. Contre cette décision, les requérants ne se sont pas pourvus en cassation.
II. LE DROIT ET LA PRATIQUE INTERNES PERTINENTS
20. Le droit interne pertinent relatif à l’expropriation indirecte se trouve décrit dans l’arrêt Guiso‑Gallisay c. Italie (satisfaction équitable) [GC], no 58858/00, 22 décembre 2009.
21. Le droit et la pratique internes pertinents relatifs à la loi no 89 du 24 mars 2001, dite « loi Pinto » sont décrits dans l’arrêt Cocchiarella c. Italie ([GC], no 64886/01, §§ 23-31).
EN DROIT
I. SUR LA VIOLATION ALLÉGUÉE DE L’ARTICLE 1 DU PROTOCOLE No 1
22. Les requérants allèguent avoir été privés de leur terrain de manière incompatible avec l’article 1 du Protocole no1, ainsi libellé :
« Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d’utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international.
Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu’ils jugent nécessaires pour réglementer l’usage des biens conformément à l’intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d’autres contributions ou des amendes. »
23. Le Gouvernement s’oppose à cette thèse.
A. Sur la recevabilité
24. Le Gouvernement soulève la tardivité de la requête dans la mesure où le jugement du tribunal de Naples serait passé en force de chose jugée le 28 mai 2001 en ce qui concerne l’application du principe de l’expropriation indirecte, qui n’aurait pas fait objet de contestation en appel.
25. Les requérants s’opposent à l’exception du Gouvernement et font valoir que l’application du principe de l’expropriation indirecte a fait objet de contestation en appel dans la mesure où ils ont contesté l’application du principe et le quantum de l’indemnisation.
26. La Cour considère que, conformément à sa jurisprudence (Carbonara et Ventura c. Italie, no 24638/94, CEDH 2000‑VI, § 69), ce n’est que par la décision définitive – en l’espèce, l’arrêt de la cour d’appel de Naples du 6 décembre 2002 – que le principe de l’expropriation indirecte doit être considéré comme ayant été effectivement appliqué. Dès lors, le délai de six mois a commencé à courir à cette date. Il s’ensuit que cette exception ne saurait être retenue.
27. Le Gouvernement avance également que, s’agissant des deux parcelles de terrain, objet d’expropriation sans titre, les requérants ne sont pas « victimes » au sens de l’article 34 de la Convention de la violation alléguée de l’article 1 du Protocole no 1 puisqu’ils ont obtenu par le tribunal un dédommagement à hauteur de la valeur intégrale des surfaces occupées.
28. Les requérants s’opposent à l’exception du Gouvernement.
29. La Cour n’estime pas opportun de fonder son raisonnement sur la simple évaluation du montant de la réparation accordée au requérant (voir Ceglia c. Italie, no 21457/04, § 34, 19 octobre 2006 ; Carbonara et Ventura, précité, § 62) et rejette cette exception.
30. La Cour constate que le grief n’est pas manifestement mal fondé au sens de l’article 35 § 3 (a) de la Convention. La Cour relève par ailleurs qu’il ne se heurte à aucun autre motif d’irrecevabilité. Il convient donc de le déclarer recevable.
B. Sur le fond
31. Les requérants rappellent qu’ils ont été privés de leur bien en vertu du principe de l’expropriation indirecte, un mécanisme qui permet à l’autorité publique d’acquérir un bien en toute illégalité, ce qui n’est pas admissible dans un État de droit. Cette illégalité peut exister dès début, lorsque l’occupation n’a à aucun moment été autorisée (voir l’occupation sans titre des deux parcelles du terrain litigieux), ou survenir ultérieurement, lorsque l’occupation se poursuit au-delà de la période autorisée (voir l’expropriation de la troisième partie du terrain litigieux).
32. Le Gouvernement observe que, en dépit de l’absence d’un arrêté d’expropriation et de la transformation du terrain de manière irréversible, par la construction d’un ouvrage d’utilité publique, rendant sa restitution impossible, l’occupation litigieuse a été faite dans le cadre d’une procédure administrative reposant sur une déclaration d’utilité publique. L’application au cas d’espèce du critère d’évaluation du dédommagement introduit par la loi nº 662 de 1996 n’aurait pas constitué une entrave à l’exigence de garantir un juste équilibre entre le sacrifice imposé au particulier et la compensation octroyée à celui-ci.
33. La Cour note tout d’abord que les parties s’accordent pour dire qu’il y a eu « privation de la propriété ».
34. La Cour renvoie à sa jurisprudence en matière d’expropriation indirecte (voir, parmi d’autres, Belvedere Alberghiera S.r.l. c. Italie, no 31524/96, CEDH 2000-VI ; Scordino c. Italie (no 3), no 43662/98, 17 mai 2005 ; Velocci c. Italie, no 1717/03, 18 mars 2008) pour la récapitulation des principes pertinents et pour un aperçu de sa jurisprudence dans la matière.
35. Dans la présente affaire, la Cour relève qu’en appliquant le principe de l’expropriation indirecte, les juridictions internes ont considéré que, s’agissant des deux parcelles de terrain, l’occupation était illégale ab initio et, s’agissant de la troisième portion du terrain, les requérants avaient été privés de leur bien à compter de la date de la réalisation de l’ouvrage public. Or, en l’absence d’un acte formel d’expropriation, la Cour estime que cette situation ne saurait être considérée comme « prévisible », puisque ce n’est que par la décision judiciaire définitive que l’on peut considérer le principe de l’expropriation indirecte comme ayant effectivement été appliqué et que l’acquisition du terrain par les pouvoirs publics a été consacrée. Par conséquent, les requérants n’ont eu la « sécurité juridique » concernant la privation du terrain qu’au plus tôt le 10 mars 2003, date à laquelle l’arrêt de la cour d’appel est devenu définitif (paragraphe 16 ci-dessus).
36. La Cour estime que l’ingérence litigieuse n’est pas compatible avec le principe de légalité et qu’elle a donc enfreint le droit au respect des biens des requérants entraînant la violation de l’article 1 du Protocole no 1.
II. SUR LA VIOLATION ALLÉGUÉE DE L’ARTICLE 6 § 1 DE LA CONVENTION
37. Les requérants soutiennent que la procédure engagée afin d’obtenir le dédommagement pour la perte du terrain a méconnu le principe du « délai raisonnable » et ils se plaignent de l’insuffisance du redressement obtenu dans le cadre du recours « Pinto ».
38. Les dispositions pertinentes de l’article 6 § 1 de Convention, sont ainsi libellé :
« Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue (...) dans un délai raisonnable, par un tribunal (...) qui décidera (...) des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil (...) »
39. Le Gouvernement conteste cette thèse.
A. Sur la recevabilité
1. Qualité de « victime »
40. Le Gouvernement avance que les requérants ne sont plus « victimes » de la violation alléguée de l’article 6 § 1 puisqu’ils ont obtenu de la cour d’appel de Rome un constat de violation ainsi qu’un redressement approprié et suffisant au regard de l’enjeu du litige.
41. Les requérants s’opposent à l’exception du Gouvernement et font valoir que le montant accordé par la cour d’appel ne permet pas de considérer le redressement offert en l’occurrence comme suffisant à réparer la violation alléguée.
42. La Cour rappelle sa jurisprudence dans l’affaire Cocchiarella c. Italie ([GC], no 64886/01, § 84) selon laquelle, dans ce genre d’affaires, il appartient à la Cour de vérifier, d’une part, s’il y a eu reconnaissance par les autorités, au moins en substance, d’une violation d’un droit protégé par la Convention et, d’autre part, si le redressement peut être considéré comme approprié et suffisant.
43. La première condition, à savoir le constat de violation par les autorités nationales, ne prête pas à controverse puisque la cour d’appel de Rome l’a expressément constaté.
44. Quant à la seconde condition, la Cour rappelle les caractéristiques que doit avoir un recours interne pour apporter un redressement approprié et suffisant; il s’agit tout particulièrement du fait que pour évaluer le montant de l’indemnisation allouée par la cour d’appel, la Cour examine, sur la base des éléments dont elle dispose, ce qu’elle aurait accordé dans la même situation pour la période prise en considération par la juridiction interne (Cocchiarella c. Italie, précité, §§ 86-107).
45. La Cour estime que, en se bornant à octroyer une somme de 3 000 EUR à chacun des deux requérants pour le dommage moral, la cour d’appel de Rome n’a pas réparé la violation de manière appropriée et suffisante. Se référant aux principes qui se dégagent de sa jurisprudence (voir, entre autres Cocchiarella c. Italie, précité, §§ 69-98), la Cour relève en effet que la somme en question ne représente guère plus de 33% du montant qu’elle octroie généralement dans les affaires similaires dirigés contre l’Italie.
46. Au vu de ce qui précède et eu égard aux insuffisances du redressement opéré, la Cour considère que les requérants peuvent toujours se prétendre « victimes » au sens de l’article 34 de la Convention.
2. Non-épuisement des voies de recours internes.
47. Le Gouvernement soulève une exception de non-épuisement des voies de recours internes. Il fait valoir que les requérants ne se sont pas pourvus en cassation contre la décision de la cour d’appel de Rome.
48. La Cour relève que la décision de la cour d’appel de Rome a été prononcée le 21 juin 2002. À la lumière de sa jurisprudence (Di Sante c. Italie, no 56079/00, 24 juin 2004), la Cour rejette cette exception.
49. La Cour constate que ce grief n’est pas manifestement mal fondé au sens de l’article 35 § 3 de la Convention et qu’il ne se heurte à aucun autre motif d’irrecevabilité. Il convient donc de le déclarer recevable.
B. Sur le fond
50. La Cour constate que la procédure principale, qui a débuté le 10 février 1989 pour s’achever le 10 janvier 2003, a duré quatorze ans environ pour deux degrés de juridiction.
51. La Cour a traité à maintes reprises des requêtes soulevant des questions semblables à celle du cas d’espèce et a constaté une méconnaissance de l’exigence du « délai raisonnable », compte tenu des critères dégagés par sa jurisprudence bien établie en la matière (voir, en premier lieu, Cocchiarella c. Italie, précité). N’apercevant rien qui puisse mener à une conclusion différente dans la présente affaire, la Cour estime qu’il y a également lieu de constater une violation de l’article 6 § 1.
III. SUR LA VIOLATION ALLÉGUÉE DE L’ARTICLE 13 DE LA CONVENTION
52. Invoquant l’article 13, les requérants se plaignent de l’inefficacité du remède « Pinto ».
53. La Cour rappelle que l’article 13 de la Convention garantit l’existence en droit interne d’un recours permettant de s’y prévaloir des droits et libertés tels qu’ils peuvent s’y trouver consacrés. Il implique que l’instance nationale compétente soit habilitée, d’abord, à connaître du contenu du grief fondé sur la Convention et, ensuite, à offrir un redressement approprié dans les cas qui le méritent (voir Mifsud c. France (déc.) [GC], no 57220/00, § 17, ECHR 2002-VIII ; Scordino c. Italie (no 1) [GC], no 36813/97, §§ 186-188, CEDH 2006; Sürmeli c. Allemagne [GC], no 75529/01, § 98, 8 juin 2006). Cela étant, le droit à un recours effectif au sens de la Convention ne saurait être interprété comme donnant droit à ce qu’une demande soit accueillie dans le sens souhaité par l’intéressé (Sürmeli, précité, § 98).
54. La Cour rappelle que, selon la jurisprudence Gagliano Giorgi (no 23563/07, § 79, 6 mars 2012) et Delle Cave et Corrado (nº 14626/03, §§ 43-46, 5 juin 2007), l’insuffisance de l’indemnisation « Pinto » ne remet pas en cause, à ce jour, l’efficacité de cette voie de recours.
55. En l’espèce, la cour d’appel de Rome avait bien compétence pour se prononcer sur le grief des requérants et elle a effectivement procédé à son examen. Aux yeux de la Cour, la simple insuffisance du montant de l’indemnisation ne constitue pas en soi un élément suffisant pour remettre en cause l’effectivité du recours « Pinto » (voir, mutatis mutandis, Zarb c. Malte, no 16631/04, § 51, 4 juillet 2006).
56. Partant, il y a lieu de déclarer ce grief irrecevable pour défaut manifeste de fondement au sens de l’article 35 §§ 3 et 4 de la Convention.
IV. SUR L’APPLICATION DE L’ARTICLE 41 DE LA CONVENTION
57. Aux termes de l’article 41 de la Convention,
« Si la Cour déclare qu’il y a eu violation de la Convention ou de ses Protocoles, et si le droit interne de la Haute Partie contractante ne permet d’effacer qu’imparfaitement les conséquences de cette violation, la Cour accorde à la partie lésée, s’il y a lieu, une satisfaction équitable. »
A. Dommage matériel
58. Les requérants sollicitent la restitution et la remise en état du terrain litigieux ainsi qu’un dédommagement correspondant à la valeur vénale du terrain à la date de l’arrêt de la Cour, estimée sur la base de la plus-value apportée au terrain par la construction de l’ouvrage d’utilité publique. Ils chiffrent cette prétention à 690 780 EUR.
59. Le Gouvernement s’oppose à cette demande et fait valoir, en premier lieu, que la restitution du terrain est impossible du fait de l’expropriation indirecte. En deuxième lieu, il fait valoir que, s’agissant des deux parcelles du terrain occupées sans titre, les requérants ont obtenu une indemnisation à hauteur de la valeur vénale du terrain, en conformité aux critères élaborés par la jurisprudence de la Cour.
60. La Cour rappelle qu’un arrêt constatant une violation entraîne pour l’État défendeur l’obligation de mettre un terme à la violation et d’en effacer les conséquences de manière à rétablir autant que faire se peut la situation antérieure à celle-ci (Iatridis c. Grèce (satisfaction équitable) [GC], nº 31107/96, § 32, CEDH 2000-XI).
61. Elle rappelle que dans l’affaire Guiso-Gallisay c. Italie (satisfaction équitable) [GC], nº 58858/00, 22 décembre 2009, la Grande Chambre a modifié la jurisprudence de la Cour concernant les critères d’indemnisation dans les affaires d’expropriation indirecte. En particulier, elle a décidé d’écarter les prétentions des requérants dans la mesure où elles sont fondées sur la valeur des terrains à la date de l’arrêt de la Cour et de ne plus tenir compte, pour évaluer le dommage matériel, du coût de construction des immeubles bâtis par l’État sur les terrains.
62. L’indemnisation doit donc correspondre à la valeur pleine et entière du terrain au moment de la perte de la propriété, telle qu’établie par l’expertise ordonnée par la juridiction compétente au cours de la procédure interne. Ensuite, une fois que l’on aura déduit la somme éventuellement octroyée au niveau national, ce montant doit être actualisé pour compenser les effets de l’inflation. Il convient aussi de l’assortir d’intérêts susceptibles de compenser, au moins en partie, le long laps de temps qui s’est écoulé depuis la dépossession des terrains.
63. La Cour observe que, concernant les deux parcelles de terrain occupées sans titre, les requérants ont reçu au niveau national une somme correspondant à la valeur vénale du terrain, réévaluée et assortie d’intérêts, à compter de la date de perte de la propriété, à savoir le 16 juillet 1987. La Cour estime partant que les intéressés ont déjà obtenu une somme suffisante au regard des critères d’indemnisation suscités.
64. Concernant la troisième partie du terrain, la Cour observe que les requérants ont perdu la propriété de leur terrain le 16 juillet 1992 (voir paragraphe 9 ci-dessus). Il ressort de l’expertise ordonnée par le tribunal de Naples que la valeur de cette partie de terrain à cette date était de 7 422 982 ITL, soit 3 833 EUR, environ (paragraphes 11-14 ci-dessus).
65. Compte tenu de ces éléments et statuant en équité, la Cour estime raisonnable d’accorder conjointement aux requérants 4 500 EUR pour le préjudice matériel, plus tout montant pouvant être dû à titre d’impôt sur cette somme.
66. Reste à évaluer la perte de chances subie à la suite de l’expropriation litigieuse (Guiso-Gallisay c. Italie, satisfaction équitable) [GC], précité, § 107). La Cour juge qu’il y a lieu de prendre en considération le préjudice découlant de l’indisponibilité du terrain pendant la période allant du début de l’occupation légitime (16 juillet 1987) jusqu’au moment de la perte de propriété (16 juillet 1992). Statuant en équité, la Cour alloue conjointement aux requérants 1 000 EUR
B. Dommage moral
67. Les requérants demandent 113 000 EUR chacun à titre de préjudice moral.
68. Le Gouvernement s’oppose à cette prétention.
69. La Cour estime que le sentiment d’impuissance et de frustration face à la dépossession illégale de leur bien ainsi que la durée excessive de la procédure ont causé aux requérants un préjudice moral important qu’il y a lieu de réparer de manière adéquate.
70. Conformément à la jurisprudence Guiso-Gallisay c. Italie (précité) et Cocchiarella c. Italie (précité §§ 139-142 et 146) et statuant en équité, la Cour alloue aux requérants conjointement 7 800 EUR.
C. Frais et dépens
71. Les requérants demandent également 52 278 EUR pour les frais et dépens engagés devant la Cour.
72. Le Gouvernement s’oppose et fait valoir que les sommes réclamées sont excessives.
73. La Cour rappelle que, selon sa jurisprudence, l’allocation des frais et dépens au titre de l’article 41 présuppose que se trouvent établis leur réalité, leur nécessité et le caractère raisonnable de leur taux (Can et autres c. Turquie, no 29189/02, du 24 janvier 2008, § 22).
74. La Cour ne doute pas de la nécessité d’engager des frais, mais elle trouve excessifs les honoraires totaux revendiqués à ce titre. Elle considère dès lors qu’il y a lieu de les rembourser en partie seulement. Compte tenu des circonstances de la cause, la Cour juge raisonnable d’allouer un montant de 10 000 EUR pour l’ensemble des frais exposés.
D. Intérêts moratoires
75. La Cour juge approprié de calquer le taux des intérêts moratoires sur le taux d’intérêt de la facilité de prêt marginal de la Banque centrale européenne majoré de trois points de pourcentage.
PAR CES MOTIFS, LA COUR À L’UNANIMITÉ,
1. Déclare la requête recevable quant aux griefs tirés de l’article 1 du Protocole no 1 et de l’article 6 § 1 et irrecevable pour le surplus ;
2. Dit qu’il y a eu violation de l’article 1 du Protocole no 1 de la Convention ;
3. Dit qu’il y a eu violation de l’article 6 § 1 de la Convention ;
4. Dit
a) que l’État défendeur doit verser aux requérants, dans les trois mois, les sommes suivantes :
i) 5 500 EUR (cinq mille cinq cent euros), plus tout montant pouvant être dû à titre d’impôt, pour dommage matériel ;
ii) 7 800 EUR (sept mille huit cent euros), plus tout montant pouvant être dû à titre d’impôt, pour dommage moral ;
iii) 10 000 EUR (dix mille euros), plus tout montant pouvant être dû à titre d’impôt par les requérants, pour frais et dépens ;
b) qu’à compter de l’expiration dudit délai et jusqu’au versement, ces montants seront à majorer d’un intérêt simple à un taux égal à celui de la facilité de prêt marginal de la Banque centrale européenne applicable pendant cette période, augmenté de trois points de pourcentage ;
6. Rejette la demande de satisfaction équitable pour le surplus.
Fait en français, puis communiqué par écrit le 22 janvier 2013, en application de l’article 77 §§ 2 et 3 du règlement.
Françoise Elens-Passos Dragoljub Popović
Greffière adjointe Président