CONSIGLIO D’EUROPA

CORTE EUROPEA DEI DIRITTI DELL’UOMO

TERZA SEZIONE

CASO VIAŞU C. ROMANIA

(Ricorso n ^o75951/01)

SENTENZA

STRASBURGO

9 dicembre 2008

Questa sentenza diventerà definitiva in base alle condizioni definite

all'articolo 44 § 2 della Convenzione. Può subire modifiche di forma.

traduzione non ufficiale dal testo originale a cura dell'Unione forense per la tutela dei diritti dell'uomo

SENTENZA VIAŞU c. ROMANIA

Nel caso Viaşu c. Romania,

La Corte europea dei diritti dell'uomo (sezione terza), riunitasi in una

camera composta da:

Josep Casadevall, presidente,

Elisabet Fura-Sandström,

Corneliu Bîrsan,

Alvina Gyulumyan,

Egbert Myjer,

Ineta Ziemele,

Luis López Guerra, giudici,

e da Santiago Quesada, cancelliere di sezione,

Dopo aver deliberato in camera di consiglio il 18 novembre 2008,Pronuncia

la seguente sentenza, adottata in questa data

PROCEDURA

1. All'origine del caso vi è il ricorso (n^o75951/01) diretto contro la

Romania e di cui un cittadino di questo Stato, il sig. Gheorghe State Viaşu

(“il ricorrente”), ha investito la Corte il 27 febbraio 2001 ai sensi

dell'articolo 34 della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e

delle libertà fondamentali (“la Convenzione”). Il 14 luglio 2006, il

cancelliere è stato informato del decesso del ricorrente il 1° luglio 2006,

quindi del desiderio del di lui figlio, Gheorghe Crinel Viaşu, di proseguire

la procedura in suo luogo e per suo conto.

2. Il ricorrente, che è stato ammesso al beneficio dell'assistenza

giudiziaria, è rappresentato dalla società civile professionale di avvocati

“Oancea, Răduleţu e Gherghe”. Il Governo rumeno (“il Governo”) è

rappresentato dal suo agente, Horaţiu-Răzvan Radu, sottosegretario di Stato

al Ministero degli Affari Esteri

3. Il ricorrente adduceva un danno al suo diritto di proprietà

garantito dall'articolo 1 del protocollo n^o1 della Convenzione, tenuto conto

dell'impossibilità nella quale si trovava di usufruire del suo diritto alla

indennizzo per un terreno, ai sensi della legislazione interna sulle

restituzioni.

4. Il 21 settembre 2004, la Corte ha deciso di trasmettere il ricorso al

Governo. Il 12 dicembre 2006, avvalendosi delle disposizioni dell'articolo

29 § 3 della Convenzione, essa ha deciso che sarebbero stati esaminati allo

stesso tempo l'ammissibilità ed il buon fondamento del caso.

IN FATTO

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SENTENZA VIAŞU c. ROMANIA

I. LE CIRCOSTANZE DEL CASO

5. Il ricorrente nacque nel 1924 e risiedeva a Drobeta Turnu

Severin.

6. Proprietario di un terreno di 18,62 ettari sito nel comune di

Cătunele (dipartimento di Gorj), il ricorrente fu obbligato nel 1962 a cederlo

alla cooperativa agricola di produzione di Cătunele, creata nel quadro della

riforma dell'agricoltura intrapresa dal regime comunista installatosi nel

1945.

7. Verso il 1980 una parte di questo terreno fu destinata alla

produzione mineraria carbonifera della regione, e ceduta dalla cooperativa

all'impresa mineraria di Stato di Motru (l'impresa M. di qui in seguito).

A. Restituzione in natura di una parte del terreno confiscato

8. Dopo la caduta del regime comunista il 22 dicembre 1989, il

ricorrente formulò una domanda di restituzione del terreno di cui era stato

privato dallo Stato comunista, fondata sulla legge n^o18/1991. In risposta,

ricevette in proprietà una parte del terreno che gli era appartenuto, il resto

non potendogli essere restituito a causa dell’utilizzo da parte di un'impresa

di Stato.

9. La legge n^o18/1991 subì numerose modifiche (cfr. infra la parte

sul Diritto nazionale, §§ 30-46). Tra l'altro, ai sensi della modifica apportata

dalla legge n^o169/1997 del 27 ottobre 1997, la superficie di terreno che può

essere restituita ad un privato fu portata a 50 ettari (cfr. infra paragrafo 31).

10. Tenuto conto del notevole numero di domande di restituzione

accolte dalle autorità, ma non potendo essere soddisfatte in mancanza di

terreni disponibili, la legge n^o18/1991 fu modificata nuovamente l'11

gennaio 2000 dalla legge n^o1/2000. Conformemente a quest'ultima, i

beneficiari di decisioni di restituzione che non potevano ottenere la

restituzione integrale in natura in mancanza di terreno disponibile potevano

vedersi accordare una compensazione in cambio della parte non restituita

(cfr. infra paragrafo 34).

11. All'inizio del 2000, non avendo ancora ottenuto la restituzione

dell'insieme del terreno, il ricorrente depositò molte domande supplementari

di restituzione di un altro terreno equivalente o, in caso contrario, di

compensazione per la parte non restituita, cioè 16,63 ettari. Faceva valere

che l'impresa M. utilizzava il lotto del terreno e che esperti indipendenti

avevano concluso che il terreno non era più utilizzabile a fini agricoli a

causa dei rifiuti carboniferi ivi depositati.

B. Decisione di restituzione del resto del terreno

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SENTENZA VIAŞU c. ROMANIA

12. Il 14 giugno 2000, il municipio di Cătunele informò il ricorrente

della decisione della commissione locale per l'applicazione della legge n^o

1/2000 di restituirgli un lotto di terreno che misurava 10,42 ettari o in

mancanza di terreno disponibile, del suo diritto di beneficiare di una

compensazione pecuniaria. Tempo più tardi, il ricorrente si vide confermare

il diritto alla restituzione di un altro lotto di 6,21 ettari.

13. In una lettera indirizzata al ricorrente il 19 settembre 2000, il

municipio gli confermò nuovamente che era legittimato a ricevere in

proprietà il terreno in questione.

14. Poiché il ricorrente aveva sollecitato l'applicazione effettiva

delle decisioni di restituzione e la sua messa in possesso, il 6 ottobre 2000,

il municipio di Cătunele lo informò che non aveva più terreni disponibili e,

quindi, che spettava all'impresa M., utilizzatrice dell'insieme del terreno che

era appartenuto al ricorrente, di indennizzarlo.

15. Molte domande di indennizzo presentate nell'agosto 2000 dal

ricorrente ad M. furono respinte, quest'ultima prendendo a pretesto

inizialmente che il ricorrente non gli aveva trasmesso i documenti che gli

davano diritto alla restituzione, ed in seguito che il terreno in questione non

poteva essergli restituito, poiché era utilizzato per lo sfruttamento del

carbone.

16. In diverse lettere di risposta, il ricorrente precisò che chiedeva

l’indennizzo per il terreno che non poteva essergli restituito.

17. Con diverse lettere datate 19, 20 e 30 ottobre 2000, il ricorrente

fu informato dalle autorità e dall'impresa M. che nessuna disposizione

regolamentare che precisasse le modalità ed i mezzi con i quali doveva farsi

la compensazione prevista dalla legge n^o1/2000 era stata adottata e che

quindi, nessuna indennità poteva essergli concessa.

18. A intervalli regolari, il ricorrente si rivolse alla prefettura di

Gorj, chiedendo che gli indennizzi di cui alla legge n° 1/2000 gli fossero

pagati. Con lettere del 6 marzo, 31 agosto, 10 settembre 2001 e 30 gennaio

2002, il prefetto del dipartimento di Gorj gli comunicò che in mancanza di

disposizioni di applicazione della legge n^o1/2000, nessun indennizzo

poteva essergli concesso ma lo rassicurò informandolo che tali disposizioni

sarebbero state adottate presto dal Governo.

19. Con lettere del 31 agosto e 10 settembre 2001, il prefetto

confermò il credito del ricorrente per un terreno che totalizzava 16,63 ettari

e gli indicò di fare iscrivere il credito che aveva nei confronti dello Stato

nella tabella citata nel regolamento di applicazione della legge n^o18/1991

con i successivi emendamenti.

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SENTENZA VIAŞU c. ROMANIA

20. Il ricorrente si conformò. Con due decisioni amministrative del

5 aprile e 17 maggio 2002, la commissione dipartimentale per l'applicazione

della legge n^o18/1991 convalidò l'iscrizione dei crediti dovuti dallo Stato al

ricorrente per i due lotti di 10,42 ettari e 6,21 ettari rispettivamente, nella

tabella dei crediti redatta ai sensi della legge n^o1/2000.

C. Domande di esecuzione dei crediti del ricorrente nei confronti dello

Stato

21. Non avendo ancora percepito un indennizzo, l'interessato

continuò ad indirizzare memorie alle autorità, chiedendo il pagamento dei

crediti che gli erano dovuti per il terreno non restituito che totalizzava 16,63

ettari.

22. Queste memorie furono indirizzate alla prefettura del

dipartimento di Gorj, che informò il ricorrente con lettere datate 24 gennaio,

31 marzo, 2 aprile, 16 maggio, 12 settembre e 29 ottobre 2003, del

raggruppamento delle sue domande, tenuto conto del loro carattere

ripetitivo.

23. Il 10 dicembre 2003 e il 27 gennaio 2004, il ministero

dell'amministrazione pubblica gli inviò una risposta simile.

24. Il 15 agosto 2003, il ministero delle finanze informò il ricorrente

che la legge n^o389/2002 aveva prorogato al 30 giugno 2004 il termine per

l'applicazione della legge n^o1/2000.

25. In una lettera indirizzata al prefetto di Gorj il 20 ottobre 2004, il

ricorrente chiese di vedersi assegnare 1000 euro per ettaro di terreno non

restituito, dei risarcimenti per il periodo durante il quale era stato privato del

terreno, a partire dall'entrata in vigore della legge n^o1/2000, l'adeguamento

di queste somme per tenere conto dell'inflazione per il periodo 2000-2004,

che ammontava, secondo l'Istituto nazionale di statistica, al 262,7%, come

pure dei danni morali. Si lamentò in questa occasione del metodo di calcolo

del valore dei terreni fissato dal decreto n^o1546/2004 di applicazione

dell'articolo 40 della legge n^o1/2000, che aveva per risultato di diminuire

drasticamente il valore dei terreni, poiché prendeva come base il prezzo dei

cereali alla borsa di Chicago, anziché tenere conto dei prezzi praticati

nell'Unione europea. Concludeva che il prezzo del suo terreno valutato dalle

autorità a 391 euro per ettaro non era un prezzo serio.

26. Peraltro come si evince da una lettera depositata dal Governo il

21 marzo 2007, la prefettura di Gorj informò quest'ultimo il 12 marzo 2007

che la vecchia impresa M

., rinominata Société nationale du lignite

Olténie (“SNLO”), effettuava lavori al fine di poter rendere al circuito

agricolo alcuni terreni che si trovano nella sua amministrazione. Di

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SENTENZA VIAŞU c. ROMANIA

conseguenza, il ricorrente poteva vedersi restituire in natura prima della fine

del 2007 i terreni ai quali aveva diritto, di guisa che i crediti che aveva nei

confronti dello Stato non sarebbero (stati ndt) più esigibili.

27. Fino ad oggi, il terreno non è stato restituito. Nessuna indennità

è stata versata né al ricorrente, morto il 1° luglio 2006, né al suo figlio,

unico erede.

II. IL DIRITTO E LA PRATICA NAZIONALI PERTINENTI

A. La Costituzione

28. Le disposizioni pertinenti della Costituzione rumena

stabiliscono così:

Articolo 1

Lo Stato rumeno

“[...]

(5) In Romania, il rispetto della Costituzione, della sua supremazia e delle leggi è

obbligatorio”.

Articolo 44

Il diritto di proprietà privata

“[...]

(3) Nulla può essere espropriato, se non per causa di utilità pubblica, alle condizioni

previste dalla legge, e concedendo un giusto e previo indennizzo.

[...]

(5) Le autorità pubbliche possono utilizzare il sottosuolo di qualsiasi proprietà per lavori di

interesse generale. Sono obbligate in cambio a compensare il proprietario per i danni

causati al suolo, alle piantagioni ed alle costruzioni, come pure per qualsiasi altro danno

che è loro imputabile.

(6) Le indennità previste ai paragrafi 3 e 5 saranno fissate in comune accordo con il

proprietario o, in caso di disaccordo, in giudizio”.

Articolo 52

Il diritto di una persona danneggiata da un'autorità pubblica

“(1) Ogni persona danneggiata nell'esercizio di uno dei suoi diritti o di un interesse

legittimo, da un'autorità pubblica, tramite un atto amministrativo o a causa dell'assenza di

soluzione ad una domanda entro il termine legale, ha diritto di ottenere il riconoscimento

del diritto o dell'interesse legittimo preteso, all'annullamento dell'atto ed alla riparazione del

pregiudizio.

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SENTENZA VIAŞU c. ROMANIA

[...]”

Articolo 108

Gli atti del Governo

“(1) Il Governo emette decreti ed ordinanze.

(2) I decreti sono emessi per organizzare l'applicazione delle leggi.

(3) Le ordinanze sono emesse ai sensi di una legge speciale di abilitazione, nei limiti e alle

condizioni previste da essa.

[...]”

Articolo 115

La delegazione legislativa

“(1) Il Parlamento può adottare una legge speciale di abilitazione del Governo ad adottare

ordinanze in settori che non riguardino l’ambito della legge organica.

(2) La legge di abilitazione determinerà il settore e la data fino alla quale possono essere

adottate tali ordinanze.

(3) Se la legge di abilitazione lo esige, le ordinanze sono sottoposte al Parlamento per

l’approvazione, secondo la procedura legislativa, prima della scadenza del termine di

abilitazione. L'inosservanza di questo termine ha per effetto la cessazione degli effetti

dell'ordinanza.

[...]

(7) Le ordinanze sulle quali il Parlamento è stato richiesto di pronunciarsi sono approvate o

respinte da una legge che identificherà anche le ordinanze i cui effetti sono cessati ai sensi

del paragrafo 3 suddetto.

[...]”

B. Le disposizioni legali pertinenti che autorizzano il Governo ad

emettere ordinanze di emergenza

29. Nel 2007, il Parlamento si riunisce in due sessioni, dal 5

febbraio al 28 giugno e dal 3 settembre al 20 dicembre 2007. Al di fuori di

queste sessioni, il Governo fu autorizzato ad emettere ordinanze così: per il

periodo che va della dal 1° gennaio al 5 febbraio 2007, con la legge n^o502

del 28 dicembre 2006, e per il periodo che va del 26 luglio al 3 settembre

2007, con la legge n^o266 del 20 luglio 2007.

C. Le disposizioni riguardanti il diritto alla restituzione di terreni

agricoli

30. Dopo la caduta del regime comunista, nel dicembre 1989, molte

leggi di restituzione di beni immobili confiscati o nazionalizzati tra il 6

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SENTENZA VIAŞU c. ROMANIA

marzo 1945 ed il 22 dicembre 1989 furono adottate. Il diritto alla

restituzione di terreni fu realizzato dalla legge n^o18/1991 sui beni fondiari,

entrata in vigore il 20 febbraio 1991. Così, i vecchi proprietari di terreni

passati in proprietà dello Stato o delle cooperative agricole si videro

concedere un diritto alla restituzione fino ad un massimo di dieci ettari, o in

caso contrario, la concessione in proprietà di un altro terreno avente la

stessa superficie. La decisione di restituzione doveva essere presa, su

domanda del beneficiario, da una commissione locale stabilita presso il

municipio del luogo di restituzione e, in caso di contestazione, da una

commissione dipartimentale presso la prefettura. In caso di contestazione

della decisione della commissione dipartimentale, i tribunali erano incaricati

di definire le controversie derivate dall'applicazione di questa legge.

31. La legge n^o18/1991 è stata modificata fino ad oggi da più di

settanta atti normativi. Furono così modificate varie volte tanto la

dimensione del diritto alla restituzione, che non cessò di aumentare,

arrivando fino a 50 ettari per un privato, quanto le procedure di restituzione:

i termini della presentazione delle domande, la procedura d'esame della

domanda, la procedura di concessione dei titoli di proprietà, gli organismi

competenti per la concessione in proprietà, la loro composizione ed il loro

funzionamento, la fissazione della compensazione in caso di non

restituzione e gli organismi competenti a questo proposito, ecc. tutti questi

cambiamenti furono di applicazione immediata, così influendo sulla sorte

delle domande già depositate ma non risolte.

32. Cambiamenti essenziali furono operati nell'ottobre 1997, dalla

legge n^o169/1997, nel gennaio 2000, dalla legge n^o1/2000 e nel luglio

2005, dalla legge n^o247/2005.

33. La legge n^o169/1997 del 27 ottobre 1997 portò il diritto alla

restituzione a 50 ettari di terreno per un privato, dovendosi la restituzione

realizzare sia nella vecchia ubicazione, sia altrove, in funzione delle

disponibilità del comune. Coloro che si erano già visti restituire superfici

fino a 10 ettari ai sensi della legge n^o18/1991, si videro accordare un nuovo

termine per chiedere la differenza fino a 50 ettari.

34. La legge n^o1/2000 dell'11 gennaio 2000, entrata in vigore il 15

gennaio 2000, dispose la concessione di una compensazione in caso di

impossibilità della restituzione integrale in natura. Inoltre, un nuovo termine

fu assegnato alle persone che non avessero formulato domande di

restituzione oltre i dieci ettari ai sensi della legge n^o169/1997. Le

disposizioni pertinenti di questa legge così stabiliscono:

Articolo 3

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SENTENZA VIAŞU c. ROMANIA

[...] “(3) Quando non è possibile restituire l'integrità del terreno [...] delle

compensazioni saranno assegnate per la parte del terreno che non può essere

attribuito in proprietà;

(4) Le compensazioni saranno accordate a cominciare da quelle dovute per i

terreni non restituiti di superficie inferiore”. [...]

Articolo 4

“(1) Come compensazione per i terreni (...) appartenuti a persone fisiche, di cui lo

Stato si era appropriato scorrettamente, destinati attualmente a sistemazioni o

miglioramenti idrotecnici di altra natura, sarà assegnato ai vecchi proprietari o ai

loro eredi un terreno della riserva comunale o del settore privato dello Stato. In

mancanza di terreno disponibile, i vecchi proprietari o i loro eredi si vedranno

assegnata una compensazione.

(...)„

Articolo 40

“Per i terreni agricoli o forestali che sono stati oggetto di domande accolte dalle

autorità competenti, registrate entro i termini e secondo la procedura prevista dalla

legge n^o18/1991, come modificata dalla legge n^o169/1997, cioè i terreni che non

hanno potuto essere restituiti (...), il Governo fisserà mediante decisione, entro 45

giorni a partire dall'entrata in vigore della presente legge, il metodo di valutazione

dei terreni, le fonti di finanziamento e le modalità di pagamento delle indennità.„

35. Nonostante le disposizioni dell'articolo 40 della legge n^o1/2000,

nessuna decisione fu adottata entro 45 giorni dall'entrata in vigore di questa

legge, il 15 gennaio 2000.

36. Il regolamento di applicazione della legge n^o18/1991 fu

modificato una prima volta il 17 marzo 2000 per tenere conto delle

disposizioni della legge n^o1/2000. Fu realizzata una tabella dei crediti nei

confronti dello Stato risultante dalle leggi di restituzione, nella quale le

autorità dovevano iscrivere i nomi dei beneficiari di una decisione di

restituzione che era impossibile effettuare, come pure l'importo delle

indennità dovute per il terreno non restituito. Il regolamento fu modificato

varie volte, tra l'altro nel dicembre 2001 e nell’agosto 2005.

37. Molti atti normativi adottati tra agosto 2000 e giugno 2002

prorogarono a luglio 2004 il termine accordato al Governo per il

finanziamento delle restituzioni e compensazioni assegnate in applicazione

della legge di restituzione n^o18/1991. Il 23 settembre 2004, il Governo

adottò il decreto n^o1546/2004 che fissa le norme di applicazione

dell'articolo 40 della legge n^o1/2000. Entrato in vigore nell'ottobre 2004,

questo decreto fissò il metodo di valutazione dei terreni ai fini della

concessione di compensazioni ai sensi delle leggi di restituzione di terreni

agricoli. Ai sensi dell'articolo 2 del suddetto decreto, le somme necessarie

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SENTENZA VIAŞU c. ROMANIA

per il pagamento di compensazioni dovevano essere trasferite ogni anno dal

bilancio dello Stato ai dipartimenti.

38. Il 19 luglio 2005, fu adottata la legge n^o247/2005 sulla riforma della

giustizia e della proprietà, che modificò in modo sostanziale la legge n^o

18/1991. Così, un nuovo termine fu accordato ai vecchi proprietari per

formulare domande supplementari per le superfici non restituite ai sensi

della legge n^o18/1191, la procedura d'esame delle domande fu modificata e

nuovi organismi competenti in previsione dell'esame delle domande e della

concessione dei titoli di proprietà e delle indennità furono creati. Nel suo

capitolo VII, la legge pose come principio che l'indennità da pagare doveva

essere “giusta ed equa, secondo la pratica e gli standard interni ed

internazionali in materia di compensazione per le costruzioni e case

acquisite scorrettamente dallo Stato” (articolo 4 a), in mancanza di qualsiasi

limite massimo che limita queste compensazioni (articolo 4 b). Definisce

anche le fonti che devono finanziare il pagamento delle indennità, le

procedure da seguire per la fissazione dell'importo e per il pagamento

effettivo delle indennità. Il ruolo decisorio della commissione

dipartimentale per l'applicazione della legge n^o18/1991, competente in

ultima istanza a prendere le decisioni di restituzione e di concessione di

indennità (cfr. paragrafo 30 supra), fu eliminato. Le commissioni

dipartimentali si videro assegnare soltanto un ruolo di trasmissione della

domanda del beneficiario alla Commissione centrale per le compensazioni

(“la Commissione centrale”) che doveva essere realizzata. È quest'ultima,

nell'ambito della quale fu creata un'autorità nazionale per la restituzione

delle proprietà (“ANRP”), che si vide accordare la competenza per

convalidare le somme finali da pagare ed emettere titoli di proprietà o di

pagamento, su proposta di “esperti scelti” per determinare il valore dei beni

(articolo 16). In previsione del pagamento delle indennità assegnate dalla

Commissione centrale ai sensi delle leggi di restituzione, un organismo di

sistemazione collettiva dei valori mobiliari fu creato, detto fondo

Proprietatea. L'articolo 12 § 4 della legge n^o247/2005 ordinò al fondo

Proprietatea di adottare, entro 30 giorni a partire dalla sua messa in atto, le

misure necessarie in previsione della quotazione in borsa delle sue azioni,

affinché i beneficiari delle decisioni di compensazione emesse ai sensi delle

leggi di restituzione potessero venderle e ritoccare il prezzo in qualsiasi

momento.

39. Il 15 settembre 2005, il Governo adottò il regolamento di

applicazione della legge n^o247/2005.

40. Il fondo Proprietatea fu realizzato nel dicembre 2005, con [lett.:

essendo ndt] il suo capitale costituito per lo più da attivi dello Stato in varie

imprese. Fino ad oggi, le azioni del fondo Proprietatea non sono state

ancora quotate in Borsa.

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SENTENZA VIAŞU c. ROMANIA

41. L'ordinanza di emergenza del Governo n^o136/2006 del 22

dicembre 2006 sottolineava nella sua relazione alcune ragioni, in

particolare, che “l'Autorità nazionale per la restituzione delle proprietà

incontra alcune difficoltà nell'applicazione della legislazione in materia,

mettendo così in pericolo la messa in possesso dei proprietari e dunque il

rispetto degli impegni internazionali assunti dalla Romania [...]„ e decise,

per garantire l'uguaglianza tra tutti i lavoratori dipendenti o gli eletti che

occupano un posto di lavoro pubblico tanto a livello nazionale quanto

locale, implicati direttamente nell'applicazione degli atti normativi in

materia di restituzione, di assegnare loro, in regime di emergenza, un

premio mensile di difficoltà che può andare fino al 50% del trattamento di

base.

42. Dal luglio 2005, la legge n^o247/2005 fu modificata più di una

decina di volte, tanto quanto al funzionamento ed al finanziamento del

fondo Proprietatea, quanto per quel che riguarda le modalità di calcolo e le

procedure di concessione delle indennità.

43. Il 28 giugno 2007, il Governo adottò l'ordinanza di emergenza

n^o81/2007, che operò un cambiamento importante nell'organizzazione e nel

funzionamento del fondo Proprietatea. Tra l'altro, la suddetta ordinanza

accordò ai beneficiari di decisioni di compensazione in azioni Proprietatea

la possibilità di riceverne una parte sotto forma di indennità pecuniaria.

Adottata senza autorizzazione del Parlamento sotto la forma di una legge di

abilitazione, l'ordinanza n^o81/2007 non è stata approvata dal Parlamento

secondo la procedura prevista dall'articolo 115 § 7 della Costituzione (cfr.

supra paragrafo 28).

44. Il 6 febbraio 2008, il Governo modificò il regolamento di

applicazione della legge n^o247/2005 per tenere conto delle modifiche

apportate dall'ordinanza di emergenza n^o81/2007.

45. Secondo un'informazione trasmessa dal Governo alla Corte, al 7

dicembre 2007, la Commissione centrale per le compensazioni aveva

rilasciato 5188 titoli di compensazione, di cui 506 sono stati effettivamente

effettuati dalla ANRP.

46. In mancanza di statistiche globali ufficiali, l'organizzazione non

governativa “Societatea Academica din Romania” effettuò uno studio sulla

situazione delle domande di restituzione, che pubblicò nel settembre 2008.

Secondo questa relazione, più di duecentomila domande di restituzione

erano state depositate su tutto il territorio, di cui soltanto quarantaseimila

erano state trasmesse, fino alla data della relazione, dagli enti locali alla

ANRP. Quest'ultima aveva assegnato compensazioni a 3620 persone. La

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SENTENZA VIAŞU c. ROMANIA

relazione mise in evidenza che più di 30000 cartelle riguardanti le leggi di

restituzione erano pendenti dinanzi ai tribunali della città di Bucarest.

D. La giurisprudenza interna in materia di restituzioni

47. Nel settembre 2004, dinanzi al numero crescente di domande

formulate dai beneficiari di una decisione di restituzione in natura

impossibile da effettuare, e tenuto conto dell'assenza di un decreto che

fissasse le modalità di calcolo del valore dei terreni, molti tribunali fissarono

essi stessi l'importo delle indennità da pagare, affidandosi su valutazioni ed

applicando per analogia alcune disposizioni in materia di espropriazione.

Condannarono le autorità a pagare le indennità così fissate. Alcuni di questi

giudizi furono annullati dalle giurisdizioni superiori, che giudicarono che in

mancanza di un decreto del Governo, i tribunali non erano competenti per

procedere alla valutazione dei beni da restituire.

48. In una sentenza del 4 aprile 2006, la Corte di cassazione (Inalta

Curte de Casaţie si Justiţie) giudicò che in mancanza di risposta da parte

delle autorità amministrative, la fissazione da parte dei tribunali, dopo avere

ordinato una stima, dell'importo delle indennità da pagare era conforme alla

legge n^o10/2001, che aveva assegnato ai tribunali la competenza esclusiva

per definire le controversie derivate dalla sua applicazione. Inoltre, ciò

permetteva “di sancire la mancanza di diligenza da parte delle autorità

competenti nel rispondere alle notifiche”. Secondo la Corte di cassazione,

tale interpretazione era fondata sulla responsabilità attribuita ai tribunali

dalle leggi di restituzione e “sulla volontà del legislatore, che desiderava una

soluzione rapida e capace di eliminare non appena possibile l'incertezza

delle situazioni giuridiche e risarcire i danni causati dalle misure abusive

adottate dallo Stato comunista” (sentenza n^o3541/2006).

49. Tuttavia, con un'inversione parziale di giurisprudenza, la Corte

di cassazione giudicò in una sentenza del 9 marzo 2007 che i tribunali non

erano competenti a fissare l'importo delle indennità da pagare ai beneficiari

di una decisione di restituzione. L'alta giurisdizione giudicò che questa

norma comportava soltanto una sola eccezione: quando i beneficiari

avevano ottenuto, prima dell'entrata in vigore della legge n^o247/2005, una

decisione fissante l'importo delle indennità, potevano contestare questo

importo dinanzi ad un tribunale, essendo quest’ultimo competente a

modificarlo e a fissare l'importo delle indennità da pagare (sentenza n^o

2230/2007 del 9 marzo 2007). La Corte di cassazione giudicò d'altra parte

che una decisione che determina l'importo delle indennità da pagare non

fosse esecutoria, poiché doveva essere trasmessa alla Commissione centrale

(cfr. supra paragrafo 37), sola competente a convalidare le somme da

pagare ed emettere i titoli di pagamento (decisione n^o1685/del 21 febbraio

2007). Tuttavia, alcuni mesi più tardi, la Corte d'appello di Constanţa, si

12

SENTENZA VIAŞU c. ROMANIA

riferì alla giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell'uomo e constatò

che lo Stato rumeno non aveva adempiuto al suo obbligo positivo di reagire

tempestivamente e con coerenza sulla questione d'interesse generale che era

la restituzione dei beni entrati nel patrimonio dello Stato per l'effetto di

decreti di nazionalizzazione. Giudicò allora che quando era impossibile

restituire in natura una costruzione ai sensi della legge n^o10/2001, lo Stato

doveva compensare il beneficiario del diritto alla restituzione coprendogli

completamente il pregiudizio subìto. Di conseguenza, ordinò allo Stato di

pagare al beneficiario del diritto alla restituzione il prezzo del bene al valore

di mercato (decisione n^o520/C del 3 dicembre 2007).

III. I TESTI DEL CONSIGLIO D'EUROPA

50. Nella sua Risoluzione Res(2004)3 relativa alle sentenze che

rivelano un problema strutturale di fondo, adottata 12 maggio 2004, il

Comitato dei Ministri ha indicato ciò che segue:

“Il Comitato dei Ministri, ai sensi dell'articolo 15.b dello Statuto del Consiglio

d'Europa,

Considerando che lo scopo del Consiglio d'Europa è di realizzare un'unione più stretta tra i

suoi membri, e che uno dei mezzi più importanti per raggiungere questo scopo è la

salvaguardia e lo sviluppo dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali;

Ribadendo la sua convinzione che la Convenzione per salvaguardia dei diritti dell'uomo e

delle libertà fondamentali (qui di seguito denominata “la Convenzione”) deve rimanere il

punto di riferimento essenziale nel settore della tutela dei diritti dell'uomo in Europa e

ribadendo il suo impegno ad adottare misure tendenti a garantire l'efficacia a lungo termine

del sistema di controllo istituito dalla Convenzione;

Ricordando il carattere sussidiario del meccanismo di controllo istituito dalla Convenzione,

che presuppone, ai sensi del suo articolo primo, che i diritti e libertà garantiti dalla

Convenzione siano protetti innanzitutto dal diritto nazionale ed applicati dalle autorità

nazionali;

Rallegrandosi a questo proposito de fatto che la Convenzione è oggi parte integrante

dell'ordinamento giuridico interno dell'insieme degli Stati parte;

Ricordando che, ai sensi dell'articolo 46 della Convenzione, le alte parti contraenti si

impegnano a conformarsi alle sentenze definitive della Corte europea dei diritti dell'uomo

(qui di seguito denominata “la Corte”) nelle controversie nelle quali essi sono parti e che la

sentenza definitiva della Corte è trasmessa al Comitato dei Ministri che ne sorveglia

l'esecuzione;

Sottolineando l'interesse di aiutare lo Stato interessato ad identificare i problemi di fondo e

le misure d'esecuzione necessarie;

Ritenendo che l'attuazione delle sentenze sarebbe facilitata se l'esistenza di un problema

strutturale fosse già identificata nella sentenza della Corte;

Tenendo presenti le osservazioni fatte sulla questione dalla Corte stessa nel corso della

sessione del Comitato dei Ministri del 7 novembre 2002;

13

SENTENZA VIAŞU c. ROMANIA

Invita la Corte:

I. nella misura del possibile, ad identificare nelle sentenze in cui constata una violazione

della Convenzione ciò che, secondo essa, rivela un problema strutturale di fondo e la fonte

di questo problema, in particolare quando è suscettibile di dare luogo a numerosi ricorsi, in

modo da aiutare gli Stati a trovare la soluzione adeguata ed il Comitato dei Ministri a

sorvegliare l'esecuzione delle sentenze;

II. a segnalare specialmente ogni sentenza che comporti indicazioni sull'esistenza di un

problema strutturale e sulla fonte di questo problema non soltanto allo Stato interessato ed

al Comitato dei Ministri, ma anche all'Assemblea parlamentare, al Segretario Generale del

Consiglio d'Europa ed al Commissario ai Diritti dell'Uomo del Consiglio d'Europa, e

segnalare in modo adeguato queste sentenze nella raccolta dati della Corte.

51. La Raccomandazione del Comitato dei Ministri Rec(2004)6 sul

miglioramento dei ricorsi interni, adottata il 12 maggio 2004, così statuisce:

“Il Comitato dei Ministri, ai sensi dell'articolo 15.b dello Statuto del Consiglio d'Europa,

Considerando che lo scopo del Consiglio d'Europa è di realizzare un'unione più stretta tra i

suoi membri, e che uno dei mezzi più importanti per raggiungere questo scopo è la

salvaguardia e lo sviluppo dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali;

Ribadendo la sua convinzione che la Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo

e delle libertà fondamentali (qui di seguito denominata “la Convenzione”) deve rimanere il

punto di riferimento essenziale nel settore della tutela dei diritti dell'uomo in Europa e

ribadendo il suo impegno di adottare misure tendenti a garantire l'efficacia a lungo termine

del sistema di controllo istituito dalla Convenzione;

Ricordando il carattere sussidiario del meccanismo di controllo istituito dalla Convenzione,

che presuppone, ai sensi del suo articolo primo, che i diritti e libertà garantiti dalla

Convenzione siano protetti innanzitutto dal diritto nazionale ed applicati dalle autorità

nazionali;

Rallegrandosi a questo proposito del fatto che la Convenzione è oggi parte integrante

dell'ordinamento giuridico interno dell'insieme degli Stati parte;

Sottolineando che, come pure l'articolo 13 della Convenzione lo esige, gli Stati membri si

sono impegnati affinché ogni persona che può addurre in modo giustificabile una

violazione dei suoi diritti e libertà riconosciuti nella Convenzione abbia diritto ad un

ricorso effettivo dinanzi ad un'istanza nazionale;

Ricordando che, oltre all'obbligo di garantire l'esistenza di tali ricorsi effettivi ai sensi della

giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell'uomo (qui di seguito denominata “la

Corte”), gli Stati hanno l'obbligo generale di rimediare ai problemi sottostanti alle

violazioni constatate;

Sottolineando che spetta agli Stati membri garantire che i ricorsi interni siano effettivi nel

diritto e nella pratica, e che possano arrivare ad una decisione sul buon fondamento

dell'obiezione e ad un rimedio adeguato di ogni violazione constatata;

Notando che la natura ed il numero dei ricorsi presentati dinanzi alla Corte e le sentenze

che essa pronuncia dimostrano più che mai la necessità, per gli Stati membri, di assicurarsi

14

SENTENZA VIAŞU c. ROMANIA

in modo efficace e regolare che tali ricorsi esistano in qualsiasi circostanza in particolare

nel caso di durata eccessiva delle procedure giurisdizionali;

Ritenendo che la disponibilità di ricorsi interni effettivi per tutte le asserzioni giustificabili

di violazioni della Convenzione dovrebbe permettere di ridurre il carico di lavoro della

Corte, in ragione, da un lato, della riduzione del numero delle cause che le giungono e,

d'altra parte, per il fatto che il trattamento circostanziato delle cause sul piano nazionale è

tale da facilitare il loro esame ulteriore da parte della Corte;

Sottolineando che il miglioramento dei ricorsi a livello nazionale, in particolare in materia

di cause ripetitive, dovrebbe anche contribuire a ridurre il carico di lavoro della Corte;

Raccomanda agli Stati membri, considerando gli esempi di buone pratiche che figurano

nell'allegato:

I. di assicurarsi con un seguito costante, alla luce della giurisprudenza della Corte, che

ricorsi interni esistano per ogni persona che adduce in modo giustificabile una violazione

della Convenzione e che questi ricorsi siano effettivi, nella misura in cui permettono di

arrivare ad una decisione sul buon fondamento dell'obiezione e ad un rimedio adeguato di

ogni violazione constatata;

II. di riesaminare, a seguito di sentenze della Corte che rivelano debolezze strutturali o

generali nel diritto o nella pratica dello Stato, l'efficacia dei ricorsi interni esistenti e, se

necessario, organizzare ricorsi effettivi per evitare che cause ripetitive siano presentate

dinanzi alla Corte;

III. di portare un'attenzione particolare, nel quadro dei punti I e II sopra, all'esistenza di

ricorsi effettivi in caso di lamentele giustificabili circa la durata eccessiva delle procedure

giurisdizionali;

Incarica il Segretario Generale del Consiglio d'Europa di spiegare i mezzi necessari per

concedere un'assistenza adeguata agli Stati membri che lo chiedessero, per aiutarli ad

attuare la presente Raccomandazione”.

IN DIRITTO

I. SULLA VIOLAZIONE ADDOTTA DELL'ARTICOLO 1 DEL

PROTOCOLLO N^O1 ALLA CONVENZIONE

52. Il ricorrente lamenta che fino ad ora non ha potuto usufruire del

suo diritto ad una compensazione come riconosciuto con due decisioni del 5

aprile e 17 maggio 2002 da parte della commissione dipartimentale per

l'applicazione della legge n^o18/1991, in violazione del suo diritto al rispetto

dei suoi beni. Invoca l'articolo 1 del protocollo n ^o1 alla Convenzione, così

formulato:

“Ogni persona fisica o giuridica ha diritto al rispetto dei suoi beni. Nessuno può

essere privato della sua proprietà se non per causa di pubblica utilità e nelle

condizioni previste dalla legge e dai principi generali del diritto internazionale.

Le disposizioni precedenti non portano pregiudizio al diritto degli Stati di porre in

vigore le leggi da essi ritenute necessarie per disciplinare l’uso dei beni in modo

15

SENTENZA VIAŞU c. ROMANIA

conforme all’interesse generale o per assicurare il pagamento delle imposte o di

altri contributi o delle ammende”.

53. Il Governo si oppone a questa tesi.

A. Sull'ammissibilità

54. La Corte constata che il ricorso non è manifestamente infondato

ai sensi dell'articolo 35 § 3 della Convenzione. La Corte d’altra parte rileva

che non si è dinanzi ad alcuna altra delle ragioni di irricevibilità. Occorre

dunque dichiararla ammissibile.

B. Sul fondo

1. Argomentazioni delle parti

55. Il ricorrente considera generalmente che lo Stato rumeno ha

infranto doppiamente il diritto al rispetto dei beni dei beneficiari delle leggi

sulla restituzione: in primo luogo, cambiando in maniera ripetuta le

procedure fissate da queste leggi ed in secondo luogo, omettendo di adottare

rapidamente regolamenti di applicazione, in modo che gli interessati non

abbiano potuto, nel corso di anni, entrare in possesso dei loro beni o

percepire indennità. Secondo il ricorrente, il suo diritto alla restituzione o

compensazione è un diritto patrimoniale protetto dall'articolo 1 del

Protocollo n^o1, poiché il suo diritto di credito nei confronti dello Stato è

stato chiaramente riconosciuto da tutte le autorità. A partire dal momento in

cui lo Stato ha stabilito le condizioni da soddisfare per beneficiare del diritto

alla restituzione, norme che permettono di usufruire di questo diritto

avrebbero dovuto essere adottate rapidamente. In caso contrario, avrebbe

dovuto essere autorizzato sia a negoziare il prezzo delle compensazioni in

cambio del suo terreno sia ad ottenere queste compensazioni per via

giudiziaria. Ma, non soltanto le modifiche ripetute delle procedure di

fissazione e di concessione delle compensazioni hanno esautorato della sua

sostanza il suo diritto, rendendolo illusorio, ma inoltre, queste procedure

hanno infranto le norme a carattere generale contenute negli articoli 44 e 52

della Costituzione. Infine, il ricorrente sostiene che fino ad ora, non ha

ancora ottenuto compensazioni in cambio del suo terreno, né ha potuto

ottenere un'indennità che copra il pregiudizio risultante dall'assenza di

godimento del suo diritto alla restituzione dal 2000 fino ad oggi.

56. Il Governo esprime il suo accordo con il fatto che il diritto del

ricorrente ad una compensazione trae la sua origine delle decisioni

amministrative del 5 aprile e 17 maggio 2002. Tuttavia, il valore delle

compensazioni doveva essere determinato da disposizioni di applicazione

delle leggi di restituzione, che il Governo si è impegnato ad adottare al più

tardi il 30 giugno 2004. Queste misure sono state finalmente adottate con

16

SENTENZA VIAŞU c. ROMANIA

decisione dell'esecutivo n^o1546 del 6 ottobre 20004. Di conseguenza, il

Governo ritiene che l'interesse patrimoniale di cui disponeva il ricorrente

non poteva essere esecutorio prima dell'adozione di quest'ultima decisione.

Tuttavia, poiché né l'importo della compensazione, né la data nella quale il

pagamento doveva essere effettuato sono stati definiti nel caso del

ricorrente, il credito di cui dispone non è né esigibile né certo ai sensi della

legge interna e dunque non costituisce un bene ai sensi dell'articolo 1 del

Protocollo n^o1.

57. Il Governo ritiene che il presente caso non può essere comparato

con il caso Broniowski c. Polonia ([GC], n. 31443/96, CEDU 2004-V),

poiché, contrariamente alle autorità polacche, che, con il loro atteggiamento,

avevano imposto limitazioni successive al diritto del ricorrente di essere

accreditato, rendendolo così illusorio e distruggendo la sua essenza stessa, le

autorità rumene hanno adempiuto il loro dovere di creare un quadro

legislativo per l'attuazione del diritto del ricorrente di ottenere le

compensazioni. Inoltre, tutti gli atti normativi adottati a norma dell'articolo

40 della legge n° 1/2000 fissano un metodo oggettivo di calcolo delle

compensazioni, che si fonda sulla pratica economica a livello

internazionale, cioè il prezzo medio dei cereali alla borsa di Chicago. In tal

modo, il livello delle compensazioni così fissate può essere definito

ragionevole. In ogni caso, il Governo considera che il ritardo nella

fissazione delle compensazioni che il ricorrente è legittimato ad ottenere è

giustificato, dunque “necessario in una società democratica”, a causa della

difficoltà della riorganizzazione dell'agricoltura a seguito delle leggi di

restituzione, riorganizzazione nella quale molti ministeri sono stati

implicati: il ministero dell'Interno e dell'amministrazione, il ministero

dell'Agricoltura, delle foreste e dello sviluppo rurale, come pure il ministero

delle Finanze. Insomma, il Governo ritiene che il ricorrente non si sia mai

trovato in uno stato di incertezza quanto al suo diritto, che non è mai

diventato né illusorio né privo di qualsiasi contenuto.

2. Valutazione della Corte

a) Sull'esistenza di un'ingerenza nel diritto al rispetto “dei beni” del

ricorrente

58. La Corte ricorda che, secondo la sua giurisprudenza, un

ricorrente può addurre una violazione dell'articolo 1° del Protocollo n^o1 alla

Convenzione soltanto nella misura in cui le decisioni che incrimina si

riferiscono a suoi “beni” ai sensi di questa disposizione. Il concetto di

“beni” può coprire tanto “beni attuali” quanto valori patrimoniali, tra cui, in

alcune situazioni ben definite, crediti il cui titolare dimostra che essi hanno

una base sufficiente nel diritto nazionale ed in virtù dei quali il ricorrente

può pretendere di avere almeno una “speranza legittima” di ottenere il

17

SENTENZA VIAŞU c. ROMANIA

godimento effettivo di un diritto di proprietà (cfr. Draon c. Francia [GC], n^o

1513/03, § 65, CEDU 2005-IX). La Corte ha anche detto che la speranza di

vedersi riconoscere la sopravvivenza di un vecchio diritto di proprietà che è

da lungo impossibile esercitare effettivamente non può essere considerato

come un bene ai sensi dell'articolo 1 del Protocollo n ^o1. Lo stesso dicasi di

un credito condizionato che si estingue a causa della non realizzazione della

condizione (cfr. Principe Hans-Adam II di Liechtenstein c. Germania [GC],

n^o42527/98, § 83, CEDU 2001-VIII). In compenso, quando uno Stato

contraente, dopo aver ratificato la Convenzione, compreso il Protocollo n^o

1, adotta una legislazione che prevede la restituzione totale o parziale di

beni confiscati ai sensi di un regime precedente, simile legislazione può

essere considerata come generante un nuovo diritto di proprietà protetto

dall'articolo 1 del Protocollo n^o1 in capo alle persone che soddisfano le

condizioni per la restituzione. Lo stesso principio può applicarsi in relazione

ai dispositivi di restituzione o di compensazione stabiliti ai sensi di una

legislazione adottata prima della ratifica della Convenzione così simile

legislazione rimane in vigore dopo la ratifica del Protocollo n^o1 (cfr., tra

l'altro, Kopecký c. Slovacchia [GC], n^o44912/98, §§ 35 e 48 a 52, CEDU

2004-IX, Broniowski c. Polonia [GC], n^o31443/96, § 125, CEDU 2004-V).

Nello stesso contesto, la Corte ha già giudicato che quando il principio di

restituzione delle proprietà scorrettamente confiscati è stato già adottato da

uno Stato, l'incertezza quanto alla messa in pratica di questo principio, che

sia legislativa, amministrativa o tenendo alle pratiche applicate dalle

autorità, è tale da generare, quando è persistente nel tempo ed in mancanza

di reazione coerente e rapida dello Stato, un inadempimento di questo

ultimo al suo obbligo di garantire il piacere effettivo del diritto di proprietà

o

garantito dall'articolo 1 del protocollo n

1 (sentenza Broniowski

summenzionata, § 151; Păduraru c. Romania, n^o63252/00, §§ 92 e 112, 1°

dicembre 2005).

59. Nella fattispecie, il ricorrente fu informato nel giugno 2000 che

la sua domanda di restituzione formulata ai sensi della legge n^o1/2000 di un

terreno che misura 16,63 ettari era stata accolta. Essendo stato il diritto del

ricorrente alla restituzione successivamente confermato costantemente e

regolarmente dalle autorità, dunque chiaramente stabilito nel diritto

nazionale, come lo era anche l'obbligo di compensazione in caso di non

restituzione, come pure ciò risulta dalle decisioni del 5 aprile e 17 maggio

2002 che convalidano l'iscrizione dei crediti del ricorrente per tutto il

terreno. Del resto, quest'aspetto non è contestato dal Governo. In queste

circostanze, la Corte considera che il ricorrente aveva un “interesse

patrimoniale” sufficientemente stabilito nel diritto nazionale, certo, non

destituibile ed esigibile, che considera rientrante della nozione di bene ai

sensi dell'articolo 1 del Protocollo n^o1 alla convenzione. Di conseguenza, la

non restituzione del terreno fino ad oggi, in mancanza di qualsiasi

18

SENTENZA VIAŞU c. ROMANIA

compensazione, costituisce un'ingerenza nel diritto del ricorrente al rispetto

dei suoi beni.

60. La Corte ricorda che secondo la sua giurisprudenza consolidata,

l'inadempienza di una decisione che riconosce un diritto di proprietà

costituisce un'ingerenza ai sensi della prima frase del primo capoverso

o

dell'articolo 1 del Protocollo n 1, che enuncia il principio generale del

rispetto della proprietà (cfr. Burdov c. Russia, n^o59498/00, § 40, CEDU

2002-III, Ramadhi e 5 altri c. Albania, n^o38222/02, §§ 76-77, 13 novembre

2007).

61. La Corte deve di conseguenza esaminare se l'ingerenza

denunciata si giustifica dal punto di vista di questa disposizione.

b) Sulla giustificazione dell'ingerenza

62. L'articolo 1 del Protocollo n^o1 esige, anzitutto e soprattutto, che

un'ingerenza dell'autorità pubblica nel godimento del diritto al rispetto dei

beni sia legale. La Corte tiene a ricordare che la preminenza del diritto, uno

dei princìpi fondamentali di una società democratica, è inerente all'insieme

degli articoli della Convenzione. Il principio della legalità presuppone anche

l'esistenza di norme di diritto nazionale sufficientemente accessibili, precise

e prevedibili nella loro applicazione (cfr. Ex-re di Grecia ed altri c. Grecia

[GC], n^o25701/94, § 79, CEDU CEDU 2000-XII, (Beyeler c. Italia [GC],

n^o33202/96, § 109-110, CEDU 2000-I; Fener Rum Patrikliği c. Turchia, n^o

14340/05, § 70, 8 luglio 2008). [La ripetizione della parola CEDU prima del

numero 2000, così come subito dopo l’omissione della parentesi tonda dopo

il numero XII sono presenti nel testo francese ndt].

63. La Corte rileva che se la possibilità di trasformare il credito di

restituzione in un credito di compensazione fosse chiaramente prevista dagli

articoli 3 e 4 della legge n^o1/2000 (paragrafo 34 supra), la situazione

sarebbe meno chiara per l'inadempienza del credito di compensazione, e lo

sarebbe ancora meno per la trasformazione di questo credito nuovamente, al

termine di sei anni di inadempienza, in un credito di restituzione (paragrafo

27 supra).

64. Per quanto riguarda il credito di compensazione, la Corte

osserva, senza aver bisogno di provvedere ad una interpretazione del diritto

nazionale, per la quale il giudice interno è più portato, che la sua esecuzione

era disciplinata dalla legge n^o1/2000. Tuttavia, questa norma ha subìto

cambiamenti tali, tanto nel loro numero quanto nella loro portata (cfr.

paragrafi 34-44 supra), che la precisione e la prevedibilità imposte dal

concetto di “legalità” ne sono state seriamente influenzate.

19

SENTENZA VIAŞU c. ROMANIA

65. Così, le disposizioni pertinenti della legge n^o1/2000 non

definiscono con precisione il momento della nascita del diritto ad una

compensazione. Alla luce della procedura applicata dalla legge n^o1/2000

(paragrafo 34 supra) e per le necessità del presente caso, la Corte è pronta

tuttavia a considerare che il credito del ricorrente è sorto piuttosto quando

quest'ultimo è stato informato dell'assenza di terreno disponibile, cioè il 6

ottobre 2000, ed al più tardi in occasione della convalida dell'iscrizione di

questo credito nel registro dei crediti, cioè il 5 aprile e il 17 maggio 2002

rispettivamente.

66. Per quanto riguarda il valore del credito, la Corte nota che

questa avrebbe dovuto essere citata nella tabella dei crediti al momento

della sua convalida (paragrafo 36 supra). Ora, non vi è nulla nella specifico

e fino ad ora, e lo Stato non ha fissato né liberato il credito dovuto al

ricorrente per il terreno non restituito. A tale riguardo, la Corte rileva che il

termine legale per l'adozione delle norme di applicazione dell'articolo 40

della legge n^o1/2000 è stato prorogato espressamente varie volte, fino al

luglio 2004, senza che fosse rispettato alla fine, poiché è soltanto in ottobre

che le norme adottate sono entrate in vigore. Successivamente, nel luglio

2005, tutte le disposizioni sulle restituzioni, anche sulla determinazione

dell'importo e del pagamento delle indennità sono state riformulate dalla

legge n^o247/2005 e dal suo regolamento di applicazione adottato il 15

settembre 2005 (paragrafi 38-39 supra), che sono stati modificati

nuovamente in modo sostanziale dall'ordinanza di emergenza del Governo

n^o81/2007.

67. Quanto alla ri-trasformazione del credito di indennità in un

obbligo a carico dello Stato di restituzione in natura (paragrafo 27 supra), la

Corte nota che il Governo non ha invocato alcuna disposizione legale che

permetta tale cambiamento, che appare dunque come completamente

sprovvisto di base legale.

68. Queste considerazioni potrebbero essere in esse stesse sufficienti

per permettere alla Corte di concludere che l'ingerenza nel diritto del

ricorrente al rispetto dei suoi beni non era “prevista dalla legge”. Tuttavia,

non reputa necessario giudicare se l'ingerenza in questione fosse legale ai

sensi della nozione di preminenza del diritto, tenuto conto delle sue

conclusioni qui di seguito.

69. Per determinare se un corretto equilibrio è stato fornito tra le

esigenze dell'interesse generale della Comunità e gli imperativi della

salvaguardia del diritto al rispetto dei beni del ricorrente, la Corte è

incaricata di esaminare se il termine necessario alle autorità rumene per

restituire il terreno al ricorrente o pagargli un'indennità non abbia posto

sull'interessato un carico sproporzionato ed eccessivo. La Corte ribadisce

20

SENTENZA VIAŞU c. ROMANIA

che gli stati dispongono di un margine di apprezzamento esteso per

determinare ciò che è nell'interesse pubblico, soprattutto quando si tratta di

adottare e di applicare misure di riforma economica o di giustizia sociale

(sentenza Ramadhi e 5 altro summenzionato, § 79).

70. Nella fattispecie, oltre otto anni sono passati dalla decisione di

restituire al ricorrente 16,63 ettari di terreno, ed oltre sei anni dalla

convalida dell'iscrizione del suo credito nei confronti dello Stato, senza che

abbia ottenuto l'applicazione di queste decisioni o la compensazione in

subordine ai terreni e per il ritardo nell'esecuzione. Agendo in tal modo, le

autorità hanno impedito al ricorrente di usufruire del bene al quale ha diritto

da molti anni.

71. Il Governo ha fornito come giustificazione le difficoltà legate

all'organizzazione dell'amministrazione, obbligata ad attuare le leggi di

restituzione. Tuttavia, la Corte rileva che le difficoltà di ordine

organizzativo delle autorità competenti ad attuare le restituzioni sono la

conseguenza dei cambiamenti ripetuti per via legislativa del meccanismo di

restituzione. Questi cambiamenti sono stati già giudicati dalla Corte come

inefficaci sul piano pratico e come generatori di un clima di incertezza

giuridica (cfr., fra le numerose sentenze contro la Romania, Străin ed altri,

n^o57001/00, § 56, CEDU 2005-VII, 21 luglio 2005; Păduraru cit., §§ 98-

99; Porteanu n^o4596/03, § 34, 16 febbraio 2006; Radu, n^o13309/03, § 34,

20 luglio 2006). La Corte coglie l'occasione per rilevare che questa

incertezza è stata denunciata da diverse giurisdizioni rumene, compresa la

giurisdizione suprema (cfr. paragrafi 48 e 49 in fine supra), che hanno

tentato, senza successo duraturo, di eliminare “l'equivoco delle situazioni

giuridiche dubbie” e “sanzionare la mancanza di diligenza da parte delle

autorità competenti”.

72. Non essendo stato avanzato alcun elemento da parte del

Governo per giustificare l’aver messo in dubbio il diritto del ricorrente, la

Corte non trova alcuna ragione per distaccarsi dall'analisi che essa ha

elaborato negli casi summenzionati. Può soltanto constatare che l'origine

della situazione summenzionata deriva da un'attività normativa

sovrabbondante ed alla fine in gran parte inefficace, come dimostrano le

statistiche pubblicate sull'argomento (paragrafo 46 supra).

73. In queste condizioni, ammettendo anche che il Governo avesse

potuto dimostrare che l'ingerenza nel diritto del ricorrente era prevista dalla

legge e serviva per una causa di utilità pubblica, la Corte ritiene che il

corretto equilibrio da fornire tra la tutela della proprietà del ricorrente e le

esigenze di interesse generale è stato infranto e che il ricorrente ha sostenuto

un carico straordinario ed esorbitante. Perciò, vi è stata violazione

dell'articolo 1 del protocollo n^o1.

21

SENTENZA VIAŞU c. ROMANIA

II. SULL'APPLICAZIONE DEGLI ARTICOLI 46 E 41 DELLA

CONVENZIONE

A. Articolo 46 della Convenzione

74. Ai sensi di questa disposizione:

“1. Le Alte Parti contraenti si impegnano a conformarsi alle sentenze definitive

della Corte sulle controversie nelle quali sono parti.

2. La sentenza definitiva della Corte è trasmessa al Comitato dei Ministri che ne

sorveglia l’esecuzione.

75. La Corte constata che la violazione del diritto del ricorrente così

come garantito dall'articolo 1 del Protocollo n^o1 trae la sua origine da un

problema a grande scala che deriva da una disfunzione della legislazione

rumena e di una pratica amministrativa che ha riguardato, e può ancora

interessare in futuro, un grande numero di persone (cfr. paragrafo 46 supra).

L'ostacolo ingiustificato all'esercizio da parte del ricorrente del suo “diritto

al rispetto dei beni” non è stato causato da un incidente isolato né è

imputabile al verso che hanno preso gli eventi nel suo caso particolare;

deriva da un quadro legale, regolamentare ed amministrativo che si è

rivelato insufficiente, realizzati dalle autorità nei confronti di una categoria

precisa di cittadini, cioè i beneficiari delle misure di restituzione di beni

nazionalizzati o confiscati dallo Stato comunista.

76. L'esistenza di questo problema ed il suo carattere sistematico è

stato già riconosciuto dalle autorità rumene, come hanno confermato molte

decisioni della Corte di cassazione e l'ordinanza di emergenza del Governo

citate nella presente sentenza (paragrafi 41 e 48 supra). Così, nella sua

sentenza del 4 aprile 2006, la Corte di cassazione ha denunciato la

mancanza di diligenza delle autorità competenti in materia di restituzione ed

ha giudicato che occorreva “eliminare non appena possibile l'equivoco delle

situazioni giuridiche dubbie”. A sua volta, il Governo ha sottolineato le

difficoltà esistenti nella messa in possesso dei beneficiari delle leggi di

restituzione ed inoltre, nel rispetto degli impegni internazionali assunti dalla

Romania. Sottoscrivendo queste valutazioni, la Corte conclude che i fatti

della causa rivelano l'esistenza nell'ordinamento giuridico rumeno di una

debolezza, in conseguenza della quale una categoria intera di individui si è

vista, o si vede ancora, violata nel godimento dei propri beni.

77. Il numero di ricorsi dinanzi alla Corte, delle sentenze che

concludono con la violazione dell'articolo 1 del Protocollo n^o1 e, in alcuni

casi, dell'articolo 6 della Convenzione, come pure le migliaia di cartelle di

restituzione presentate alla ANRP e non trattate entro un termine

ragionevole dimostrano che il meccanismo scelto per restituire i beni

confiscati o nazionalizzati dallo Stato per il periodo comunista non è stato

attuato in modo compatibile con l'articolo 1 del Protocollo n^o1. Infatti, la

22

SENTENZA VIAŞU c. ROMANIA

Corte ha già reso dal 28 ottobre 1999, data della sentenza Brumărescu c.

Romania [GC] (n° 28342/95, § CEDH 1999-VII), molte decine di sentenze

che sono arrivate alla constatazione di una violazione dell'articolo 1 del

Protocollo n^o1 a causa del funzionamento giudicato incompatibile con il

suddetto articolo del meccanismo di restituzione dei beni che riguardano i

beneficiari di un diritto alla restituzione di costruzioni. La ripetizione di

violazioni constatate, raddoppiate dalla presente constatazione della

disfunzione del meccanismo di restituzione riguardante questa volta i

beneficiari di un diritto alla restituzione di terreni, mostra che c'è accumulo

di inadempimenti di natura identica che riflettono una situazione che

perdura, alla quale non è stato ancora posto rimedio e per la quale i

ricorrenti non dispongono di alcun mezzo di ricorso interno.

78. Inoltre, più di uno centinaio di ricorsi pendenti dinanzi alla

Corte introdotti da persone interessate dalle leggi di restituzione potrebbero

dare luogo in futuro a nuove sentenze che concludano nel senso della

violazione della Convenzione. È non solo un fattore aggravante quanto alla

responsabilità dello Stato nei confronti della Convenzione in ragione di una

situazione passata o attuale, ma anche una minaccia per l'efficacia in futuro

del dispositivo di controllo realizzato dalla Convenzione, tenuto conto del

sovraccarico di lavoro che questa situazione genera.

79. A tale riguardo, la Corte ricorda che ai sensi dell'articolo 46 le

Alte Parti contraenti si impegnano a conformarsi alle sentenze definitive

pronunciate dalla Corte nelle controversie delle quali sono parti, e che il

Comitato dei Ministri è [lett.: essendo ndt] incaricato di sorvegliare

l'esecuzione di queste sentenze. Ne deriva in particolare che, quando la

Corte constata una violazione, lo Stato convenuto ha l'obbligo giuridico non

soltanto di versare agli interessati le somme assegnate a titolo di equa

soddisfazione prevista dall'articolo 41, ma anche scegliere, sotto il controllo

del Comitato dei Ministri, le misure generali e/o, se necessario, individuali

da integrare nel suo ordinamento giuridico interno per mettere un termine

alla violazione constatata dalla Corte e cancellarne per quanto possibile le

conseguenze. Lo Stato convenuto rimane libero, sotto il controllo del

Comitato dei Ministri, di scegliere i mezzi per liberarsi dal suo obbligo

giuridico alla luce dell'articolo 46 della Convenzione (Scozzari e Giunta c.

Italia [GC], n° 39221/98 e 41963/98, § 249, CEDU 2000-VIII; Broniowski

cit., § 192), nel rispetto del principio di sussidiarietà, affinché la Corte non

sia obbligata a ribadire la sua constatazione della violazione in una lunga

serie di casi identici.

80. Inoltre, discende dalla Convenzione, ed in particolare dal suo

articolo 1, che ratificando la Convenzione, gli Stati contraenti si impegnano

a fare in modo che il loro diritto nazionale sia compatibile con essa (Maestri

c. Italia [GC], n^o39748/98, § 47, CEDU 2004-I).

23

SENTENZA VIAŞU c. ROMANIA

81. Per quanto riguarda le misure volte a garantire l'efficacia del

meccanismo stabilito dalla Convenzione, la Corte richiama l'attenzione sulla

Risoluzione (Res(2004)3) e la Raccomandazione (Rec(2004)6) del

Comitato dei Ministri del Consiglio d'Europa adottati il 12 maggio 2004

(cfr. paragrafi 50 e 51 supra).

82. Benché normalmente non spetti alla Corte definire quali possano

essere le misure di correzione idonee perché lo Stato convenuto si liberi dai

suoi obblighi con riguardo all'articolo 46 della Convenzione, considerando

la situazione a carattere strutturale che constata (cfr. paragrafo 71 supra), la

Corte osserva che misure generali a livello nazionale si impongono senza

dubbio nel quadro dell'esecuzione della presente sentenza.

83. Per aiutare lo Stato convenuto ad adempiere ai suoi obblighi ai

sensi dell'articolo 46, la Corte ha cercato di indicare, a titolo puramente

indicativo, il tipo di misure che lo Stato rumeno potrebbe adottare per

mettere un termine alla situazione strutturale constatata nel caso di specie.

Essa considera che lo Stato convenuto debba, soprattutto, sia eliminare ogni

ostacolo che si oppone all'esercizio effettivo del diritto delle molte persone

interessate dalla situazione giudicata da essa contraria alla Convenzione,

come nel caso del ricorrente, o in caso contrario, apprestare una modifica

adeguata. Lo Stato convenuto deve dunque garantire con misure legali ed

amministrative idonee la realizzazione effettiva e rapida del diritto alla

restituzione, sia che si tratti di una restituzione in natura che della

concessione di un'indennità, conformemente ai princìpi della preminenza

del diritto e della legalità della tutela dei diritti patrimoniali enunciati

all'articolo 1 del Protocollo n^o1, considerando i princìpi enunciati dalla

giurisprudenza della Corte in materia di compensazione (sentenza

Broniowski cit., §§ 147-151, 176 e 186). Questi obiettivi potrebbero essere

raggiunti, ad esempio, dall'emendamento del meccanismo di restituzione

attuale, di cui la Corte ha rilevato alcune debolezze, e la messa in atto

d’urgenza di procedure semplificate ed efficaci, fondate su misure

legislative e regolamentari coerenti, in grado di fornire un corretto equilibrio

tra i diversi interessi in gioco.

B. Articolo 41 della Convenzione

84. Ai sensi dell'articolo 41 della Convenzione,

“Se la Corte dichiara che vi è stata violazione della Convenzione o dei suoi

protocolli e se il diritto interno dell’Alta Parte contraente non permette se non in

modo imperfetto di rimuovere le conseguenze di tale violazione, la Corte accorda,

se del caso, un’equa soddisfazione alla parte lesa”.

1. Danno

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SENTENZA VIAŞU c. ROMANIA

85. L'erede del ricorrente richiede 190 000 000 euro (EUR) per compensare

la perdita del suo diritto patrimoniale. Secondo la sua stima, quest'importo

corrisponde al valore del terreno non restituito di una superficie di 16,63

ettari, per il quale non ha ottenuto riparazione. Chiede inoltre 75 000 000

EUR per mancato profitto sul periodo di più di dieci anni durante il quale né

egli né suo padre hanno potuto trarre vantaggio dal loro bene. Fa anche

valere che i problemi incontrati durante molti anni dal ricorrente per

prendere possesso del bene che gli era appartenuto hanno contribuito

all'aggravarsi del suo stato di salute e dunque al suo decesso. Prega la Corte

di concedergli una indennità di 191 000 EUR per il danno morale che

avrebbe subìto a causa delle sensazioni di incertezza e di frustrazione come

pure della tensione provata da lui e suo padre a causa della impossibilità di

usufruire del loro diritto patrimoniale.

86. Il Governo ha depositato una perizia effettuata sulla base di

informazioni fornite dal municipio di Cătunele quanto ai prezzi dei terreni

adibiti a sfruttamento minerario situati nel dipartimento di Gorj. Così, il

terreno del ricorrente è stimato in 78 170 lei (RON), cioè 20 517 EUR. Il

Governo ritiene inoltre che sulla base della giurisprudenza della Corte, il

ricorrente non può chiedere un'indennità a titolo di difetto di godimento.

Infine, fa valere che essendo il ricorrente morto, suo figlio non possa

invocare alcun pregiudizio morale a causa dell'assenza di restituzione del

terreno.

87. La Corte ricorda che una sentenza che constata una violazione

comporta per lo Stato convenuto l'obbligo di mettere un termine alla

violazione e cancellare le conseguenze in modo da ristabilire il più possibile

la situazione precedente ad essa (Iatridis c. Grecia (equa soddisfazione)

[GC], n^o31107/96, § 32, CEDU 2000-XI). Se la natura della violazione

permette una restitutio in integrum, incombe allo Stato difensore di

realizzarla, non avendo la Corte né la competenza né la possibilità pratica di

compierla. Se, in compenso, il diritto nazionale non permette o permette

soltanto imperfettamente di cancellare le conseguenze della violazione,

l'articolo 41 autorizza la Corte ad accordare, eventualmente, alla parte

danneggiata la soddisfazione che gli sembra adeguata (Brumărescu c.

Romania (soddisfazione equa) [GC], n^o28342/95, § 20, CEDU 2000-I).

Nell'esercizio di questo potere, dispone di una certa libertà; l'aggettivo

“equo” e la porzione di frase “se occorre” lo testimoniano.

Fra gli elementi presi in considerazione dalla Corte, quando delibera in

materia, appaiono il danno materiale, cioè le perdite effettivamente subite

quale conseguenza diretta della violazione addotta, ed il danno morale, cioè

la riparazione dello stato di angoscia, incomodi ed incertezze che derivano

da questa violazione, come pure altri danni non materiali (cfr., tra l'altro,

Ernestina Zullo c. Italia, n^o64897/01, § 25 novembre 2004). Inoltre, dove i

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SENTENZA VIAŞU c. ROMANIA

diversi elementi che costituiscono il pregiudizio non si prestano ad un

calcolo esatto o dove la distinzione tra danno materiale e danno morale si

rivela difficile, la Corte può essere portata ad esaminarli globalmente (cfr.

Comingersoll c. Portogallo [GC], n^o35382/97, § 29, CEDU 2000-IV).

88. Nella fattispecie, tenuto conto della natura della violazione

constatata, la Corte considera che il ricorrente ha subìto un pregiudizio

materiale e morale considerevole e che questo pregiudizio non è

sufficientemente compensato dalle constatazioni di violazione.

89. La Corte ritiene che la restituzione del terreno o il pagamento

delle indennità convalidate con decisioni del 5 aprile e 17 maggio 2002 e

fissate conformemente ai criteri fissati dalla legislazione rumena (paragrafo

38 supra), metterebbero il ricorrente, per quanto possibile, in una situazione

equivalente a quella in cui si troverebbe se gli obblighi stabiliti dall'articolo

1 del Protocollo n^o1 non fossero stati trascurati. Tuttavia, tenuto conto delle

constatazioni della presente sentenza da cui risulta che il sistema attuale di

restituzione non è efficace, la Corte ritiene che non vi sia un'altra opzione

che assegnare la somma che, secondo essa, costituirebbe un rimedio

definitivo e completo della presente controversia patrimoniale (cfr., tra

l'altro, Ramadhi e 5 altri c. Albania cit., § 101).

90. Sulla base degli elementi che si trovano in suo possesso e

deliberando secondo equità, in base all'articolo 41 della Convenzione, la

Corte assegna al ricorrente la somma di 115 000 EUR, tenendo presente

ogni pregiudizio.

2. Spese e costi

91. Il ricorrente non ha presentato alcuna domanda per le spese e i

costi affrontati dinanzi alle autorità interne e dinanzi alla Corte.

3. Interessi moratori

92. La Corte giudica adeguato calcolare il tasso degli interessi

moratori sul tasso d'interesse di tendenza del prestito marginale della Banca

centrale europea aumentato di tre punti percentuali.

PER

QUESTE

RAGIONI,

LA

CORTE,

ALL'UNANIMITÀ,

1. Dichiara il ricorso ammissibile;

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SENTENZA VIAŞU c. ROMANIA

2. Dichiara che vi è stata violazione dell'articolo 1 del Protocollo n^o1 alla

Convenzione;

3. Dichiara

a) che lo Stato convenuto deve versare al ricorrente, entro tre mesi a

partire dal giorno in cui la sentenza sarà divenuta definitiva ai sensi

dell'articolo 44 § 2 della Convenzione, 115 000 EUR (centoquindicimila

euro), da convertire in lei rumeni, per tutti i pregiudizi subiti, più ogni

importo che può essere dovuto a titolo d'imposta;

b) che a partire dalla scadenza del suddetto termine e fino al

pagamento, questo ammontare dovrà essere aumentato di un interesse

semplice ad un tasso uguale a quello della tendenza del prestito marginale

della Banca centrale europea applicabile per questo periodo, aumentato di

tre punti percentuali;

4. Respinge la domanda di soddisfazione equa per l'eccedenza.

Elaborato in francese, quindi comunicato per iscritto il 9 dicembre 2008, a

norma dell'articolo 77 §§ 2 e 3 del regolamento.

Santiago Quesada

Cancelliere

Jose Casadevall

Presidente

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