CONSIGLIO D’EUROPA

CORTE EUROPEA DEI DIRITTI DELL’UOMO

QUINTA SEZIONE

UNEDIC c. FRANCIA

(Ricorso n. 20153/04)

SENTENZA

STRASBURGO

18 dicembre 2008

Questa sentenza diventerà definitiva nei casi stabiliti dall’art. 44 § 2 della

Convenzione. Essa può subire ritocchi di forma.

traduzione non ufficiale dal testo originale a cura dell'Unione forense per la tutela dei diritti dell'uomo

SENTENZA UNEDIC c. FRANCIA

Nel caso Unédic c. Francia,

La Corte europea dei diritti dell’uomo (Quinta Sezione), riunita in una

Camera composta da:

Peer Lorenzen, presidente,

Jean-Paul Costa,

Karel Jungwiert,

Volodymyr Butkevych,

Renate Jaeger,

Isabelle Berro-Lefèvre,

Mirjana Lazarova Trajkovska, giudici,

e de Claudia Westerdiek, Cancelliere di Sezione,

Dopo aver deliberato in camera di consiglio il 25 novembre 2008,

Rende la seguente sentenza, adottata in tale ultima data:

PROCEDURA

1. Il caso trae origine da un ricorso (n. 20153/04) diretto contro la

Repubblica francese e nel quale un’associazione sottoposta al regime della

legge del 1° luglio 1901, incaricata della gestione del regime di

assicurazione dei crediti dei dipendenti, la A.G.S. Unédic, avente sede a

Parigi («la ricorrente»), il 18 maggio 2004 ha adito la Corte in virtù dell’art.

34 della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà

fondamentali (« la Convenzione »).

2. La ricorrente è rappresentata da F. Sicard, un avvocato del foro di

Parigi. Il Governo francese (« il Governo ») è rappresentato dal suo agente

E. Belliard, direttrice degli affari giuridici presso il Ministero degli affari

esteri.

3. La ricorrente denuncia una violazione del suo diritto a un processo

equo, garantito dall’art. 6 § 1 della Convenzione.

4. Il 3 luglio 2007 la Corte ha deciso di comunicare la richiesta al

Governo. Come previsto ai sensi dell’art. 29 § 3 della Convenzione, essa ha

inoltre deciso che saranno esaminati allo stesso tempo la ricevibilità ed il

merito della questione.

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SENTENZA UNEDIC c. FRANCIA

IL FATTO

1. Il regime di assicurazione dei crediti dei dipendenti

5. La legge n. 73-1194 del 27 dicembre 1973 volta ad assicurare, in caso

di regolamento o liquidazione dei beni, il pagamento dei crediti derivanti dal

contratto di lavoro, ha istituito in Francia, a carico dei datori di lavoro, un

obbligo di assicurazione contro il rischio di non pagamento delle somme

dovute ai dipendenti e più in generale delle somme dovute in esecuzione del

loro contratto di lavoro, in caso di procedimenti collettivi (art. L. 143-11-1

del codice del lavoro).

6. In seguito, il regime giuridico della garanzia di pagamento dei crediti

derivanti dal contratto di lavoro è stato modificato con la legge n. 85-98 del

25 gennaio 1985, relativa alla procedura di fallimento in amministrazione

controllata e alla liquidazione giudiziaria delle imprese, ed è oggi codificato

agli articoli L. 143-11-1 e successivi del codice del lavoro.

7. L’obbligo di garanzia dei dipendenti riguarda dunque tutti i datori di

lavoro aventi la qualifica di commercianti, artigiani o persone giuridiche di

diritto privato che impiegano uno o più dipendenti. Essa è volta a garantire

l’insieme dei dipendenti, compresi quelli distaccati all’estero ed i dipendenti

francesi emigrati.

8. Ai sensi dell’art. L. 143-11-4 del codice del lavoro, il regime di

assicurazione è messo in atto ed è gestito da una associazione sottoposta al

regime della legge del 1° luglio 1901, la A.G.S., che è finanziata da

contributi a carico esclusivo dei datori di lavoro. Tale contributo, basato sui

salari che servono da base imponibile per il calcolo dei contributi per la

cassa integrazione, è coperto allo stesso tempo da quelli versati dalle

Associazioni per l’impiego nell’industria e nel commercio («ASSEDIC»).

9. Una volta che una procedura collettiva è aperta, l’Unédic delegazione

A.G.S. ha come compito mettere a disposizione del rappresentante dei

creditori, attraverso l’intermediazione della sua sede locale, nel luogo in cui

è localizzata l’impresa, le somme dovute ai dipendenti quando queste

somme non possono essere pagate in tutto o in parte a valere sui fondi

propri disponibili dell’impresa.

10. L’Unédic delegazione A.G.S. avendo effettuato tale anticipo si trova

poi a subentrare nei diritti dei dipendenti beneficiari.

11. Al fine di garantire equità, si cumulano tutti i crediti salariali,

indipendentemente dalla qualifica di salario della somma in causa, poiché il

solo criterio pertinente è il collegamento del credito con il contratto di

lavoro. Sono così garantiti: i salari dei primi sei mesi, le indennità di

compensazione del congedo pagato, le indennità di fine rapporto, le

indennità di interruzione illegittima, le indennità di licenziamento, le spese

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SENTENZA UNEDIC c. FRANCIA

professionali, i premi annuali, le somme dovute in virtù di un contratto

integrativo d’impresa, ecc.

12. Se all’inizio il legislatore del 1973 aveva respinto la creazione di un

tetto di pagamento dei salari, nel 1975 il Parlamento è diventato incline a

farlo. In effetti, due anni dopo la creazione del regime A.G.S., poiché i

contributi da versare decuplicarono (dallo 0,02% allo 0,2%), fu ritenuto

opportuno definire un massimale delle prestazioni, ossia dei pagamenti delle

somme dovute ai dipendenti. Questo fu l’oggetto della legge n. 75-1251 del

27 dicembre 1975, codificato all’art. L. 43-11-6 divenuto L. 143-11-8 del

codice del lavoro attraverso la legge n. 85-98 del 25 gennaio 1985.

13. L’art. D 143-2, primo punto, dispone:

«L’ammontare massimo della garanzia prevista all’art. L. 143-11-8 del Codice del

lavoro è fissato a tre volte il tetto mensile trattenuto per il calcolo dei contributi al

regime di cassa integrazione quando i crediti risultano da disposizioni legislative o

regolamentari o da stipulazioni di un contratto collettivo e derivano da un contratto di

lavoro la cui data di conclusione è anteriore di più di sei mesi dalla decisione di

procedura di fallimento in amministrazione controllata.»

14. Lo stesso articolo prevede:

«Negli altri casi l’ammontare di questa garanzia è limitato a quattro volte il tetto

sopra menzionato.»

2. La giurisprudenza della Corte di cassazione

15. La Corte di cassazione, conformandosi alla lettera degli artt. L. 143-

11-8 e D 143-2 del codice del lavoro, ha applicato il tetto 4 ogni volta che i

crediti derivavano da un contratto di lavoro durato meno di sei mesi, al

momento dell’apertura della procedura collettiva, o che delle modifiche

economiche erano state apportate a questo contratto in quest’arco di tempo.

Al contrario, quando il legame contrattuale era di più di sei mesi, il testo

imponeva di distinguere due ipotesi: quella che dà apertura al tetto 13 e che

concerne «i crediti risultanti da disposizioni legislative o regolamentari o da

stipulazioni di un contratto collettivo»; quelle che concernono «gli altri

casi» per le quali il tetto inferiore (tetto 4) è il solo applicabile. Tale

giurisprudenza ha avuto per effetto l’esclusione dei crediti contrattuali del

tetto 13, dato che l’enumerazione figurante nel testo riguarda i crediti

derivanti da disposizioni legislative, regolamentari o convenzionali.

16. In questa direzione, con due sentenze del 13 maggio 1980 – Isabelle

Adjani e Michel Piccoli –, la Corte di cassazione ha deciso che è esclusa dal

tetto 13 «una remunerazione il cui ammontare doveva essere liberamente

negoziato tra le parti» e che è ammesso a questo tetto superiore solo «il

salario minimo imperativamente fissato con legge, regolamento o contratto

collettivo».

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SENTENZA UNEDIC c. FRANCIA

17. Inoltre, nelle sentenze successive, l’interpretazione della Corte di

cassazione si è fatta più precisa, nell’estendere alle indennità la precedente

regola applicabile inizialmente ai salari. La Corte di cassazione richiedeva

così che «gli stessi loro ammontari» siano fissati attraverso la legge, i

regolamenti o il contratto collettivo, dal momento che lo stesso principio del

credito trova la sua origine in uno di questo testi.

18. Con una sentenza del 15 dicembre 1998, A.G.S. di Parigi e Unédic c.

Boue e Sudre, la camera sociale della Corte di cassazione riunita in seduta

plenaria ha rivisto la sua giurisprudenza ritenendo nei suoi considerando di

principio che i crediti risultanti da disposizioni legislative, regolamentari o

convenzionali ai sensi di questo testo (art. D 143-2, prima alinea del Codice

del lavoro) erano quelli che trovano fondamento in una legge, un

regolamento o un contratto collettivo, poco importa che il loro ammontare

non sia lo stesso fissato da una di queste fonti di diritto; che la

remunerazione dei dipendenti, contropartita del loro lavoro, rientri nelle

disposizioni dell’art. D 143-2, prima alinea del Codice del lavoro, lo stesso

allorché il suo ammontare sia stato fissato da un accordo tra le parti. Di

conseguenza, essa ritiene che giustamente la corte di appello ha deciso che

il credito salariale, costituito dalle indennità convenzionali di fine rapporto e

da un saldo della remunerazione, è garantito dall’A.G.S. nel limite del tetto

13.

19. L’avvocato generale della Corte di cassazione, avendo esaminato

l’equilibrio degli interessi in gioco, ritenne che le conseguenze finanziarie

della modifica della giurisprudenza sarebbero limitate. Più precisamente,

egli sottolineò che la giurisprudenza precedente avrebbe potuto condurre a

gravi ineguaglianze tra dipendenti della stessa impresa in fase di procedura

di fallimento in amministrazione controllata e che una modifica della

giurisprudenza, che avrebbe necessariamente avuto effetto retroattivo,

avrebbe provocato certamente un appesantimento dei compiti della A.G.S.,

ma sarebbe stata contenuta in un ambito ristretto.

20. Ai sensi di questa nuova giurisprudenza, la Corte di cassazione ha

accomunato tutti i crediti dei dipendenti e ha applicato il tetto 13 quando i

crediti risultano da disposizioni legislative o regolamentari o dalla stipula di

un contratto collettivo, e derivano da un contratto di lavoro la cui data di

conclusione è anteriore di più dei sei mesi alla decisione con cui si stabilisce

la procedura di fallimento in amministrazione controllata. In tutti gli altri

casi, l’ammontare della garanzia è limitato al tetto 4.

21. Inoltre, essa a ritenuto che tutte le conseguenze derivanti dal

contratto di lavoro, compreso e soprattutto l’obbligo di pagare un salario,

sono di origine giuridica, essendo fissato convenzionalmente solo il

quantum. Così, ai sensi di questa nuova posizione introdotta dalla sentenza

della Corte di cassazione del 15 dicembre 1998, la camera sociale ha

distinto la natura di un credito dal suo quantum, e ha sostenuto che il salario

fissato dal contratto deve essere ritenuto come avente origine giuridica e

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SENTENZA UNEDIC c. FRANCIA

non contrattuale, sebbene la legge non fissi l’ammontare. In base a questa

nuova posizione, il tetto 13 diventa il principio di garanzia dei crediti

salariali, il tetto 4 l’eccezione.

3. La situazione di M. H.

22. M. H. fu assunto dalla società La Mosaïque, società specializzata

nella fornitura di rivestimenti e piastrelle, in qualità di agente tecnico-

commerciale.

23. Con una sentenza del 20 ottobre 1997, il tribunale del commercio di

Parigi ha aperto una procedura di fallimento in amministrazione controllata

nei confronti della società.

24. Con una lettera del 5 gennaio 1998, M. H. fu informato che era stato

licenziato per motivi economici. La lettera faceva riferimento alla sentenza

del tribunale del commercio di Parigi, del 20 ottobre 1997, che si era

pronunciato per la procedura di fallimento in amministrazione controllata

della Sarl La mosaïque così come per la necessità di procedere ad una

riorganizzazione del personale al fine di favorire il risanamento

dell’impresa.

25. Il contratto di lavoro che legava M. H. alla società fu sciolto

attraverso l’adesione ad un accordo di conversione in vigore dal 5 aprile

1998.

26. Nel contesto di questa procedura collettiva, furono chieste, per conto

di M. H., le seguenti somme: arretrati del salario dal 6 settembre 1997 al 19

ottobre 1997: 69.996 franchi (10.670,82 euro (EUR)); indennità di

compensazione del preavviso: 30.207 franchi (4.605,03 EUR); contributo

all’A.G.S.: 48.908 franchi (7.608,43 EUR). Tutte questa somme furono

versate, per un totale di 150.111 franchi, ossia 22.884,27 EUR. Di contro,

l’indennità di licenziamento fu oggetto di una richiesta specifica di 457.425

franchi, ossia 69.734 EUR, e solo la somma di 76.329 franchi, ossia

11.636,28 EUR, fu versata.

27. Il credito di M. H., di un ammontare totale di 606.536 franchi, ossia

92.465,82 EUR, fu garantito fino al limite di 225.440 franchi, ossia

34.368,11 EUR, corrispondenti a quattro volte il tetto mensile trattenuto

calcolando i contributi al regime di cassa integrazione (di seguito tetto 4).

28. Infatti, in base alla giurisprudenza allora prevalente, la

remunerazione di M. H. era ampiamente superiore al tabellario del contratto

collettivo pertinente applicabile. Così, la suddetta remunerazione non poteva

essere analizzata come risultante dal contratto collettivo ai sensi delle

disposizioni applicabili derivanti dalla prima alinea dell’art. D 143-2 del

codice del lavoro e dalla giurisprudenza stabilita dalla Corte di cassazione.

29. La A.G.S. ritenne quindi di dover limitare la portata di quanto

doveva versare al tetto 4.

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SENTENZA UNEDIC c. FRANCIA

30. Con una sentenza del 25 maggio 1998 del tribunale del commercio

di Parigi, la società La Mosaïque fu dichiarata in liquidazione giudiziaria ed

il sig. J. fu designato quale agente liquidatore.

31. Il 12 giugno 1998, M. H. prese informazioni presso il liquidatore

designato circa le regole ed il quantum di garanzia dei crediti salariali. M.

H. accettò la regola della garanzia fino al limite del tetto 4 (225.440 franchi,

ossia 34.368,11 EUR).

4. La procedura dinanzi alle giurisdizioni del lavoro

a) Il Collegio dei probiviri di Parigi

32. Il 16 aprile 1999 M. H. adì il consiglio dei probiviri di Parigi

affinché il saldo del suo credito salariale, costituito dal saldo dell’indennità

di licenziamento per un ammontare di 381.096 franchi (58.097,71 EUR),

fosse garantito nel limite del tetto 13.

33. In seguito all’udienza della camera di giudizio in data 26 ottobre

1999, il consiglio dei probiviri di Parigi si pronunciò in parità di voti.

34. Con delle conclusioni ricapitolative, l’A.G.S. sosteneva in via

primaria l’esistenza di un’eccezione di inammissibilità di ordine pubblico

conforme alle disposizioni dell’art. L. 143-11-7 del codice del lavoro. In via

sussidiaria, essa affermava che M. H. non adduceva, oltre all’invocazione

della giurisprudenza del 15 dicembre 1998 contraria di per sé all’art. 5 del

codice civile, alcun fondamento giuridico alla sua richiesta di beneficiare

del tetto 13. Peraltro, essa indicava che in virtù dell’art. 6 della Convenzione

europea dei diritti dell’uomo, la giurisprudenza non poteva essere retroattiva

a meno di negare il principio generale di certezza del diritto. Infine, tale

applicazione era analizzata dall’A.G.S. come una violazione flagrante

dell’uguaglianza dei salari, a danno di coloro che hanno presentato

un’azione giudiziaria e che hanno chiesto l’applicazione del solo tetto 4.

35. Con una sentenza del 18 luglio 2000, il consiglio, dopo un’udienza

di spareggio, rigettò l’eccezione di inammissibilità sollevata dall’A.G.S.,

ordinò la comunicazione del dossier al procuratore della Repubblica e rinviò

la causa e le parti all’udienza del 2 ottobre 2000.

36. Con sentenza del 6 novembre 2000, il consiglio dei probiviri di

Parigi ritenne che il credito di M. H., costituito dal saldo dell’indennità

legale di licenziamento, fosse garantito nel limite del tetto 13 e dichiarò la

sentenza opponibile all’A.G.S.

37. I consiglieri probiviri ripresero il considerando di principio

enunciato nella decisione del 15 dicembre 1998, A.G.S. di Parigi e Unédic

c. Boue e Sudre e ritennero che, ai sensi dell’art. L. 143-11-8 e D 143-2 del

codice del lavoro, i crediti trattati erano quelli che trovavano il loro

fondamento in una legge, un regolamento o un contratto collettivo e poco

importava che il loro ammontare fosse fissato nel testo. La remunerazione

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SENTENZA UNEDIC c. FRANCIA

del dipendente, obbligo del datore di lavoro definito dal codice del lavoro,

rientrava nelle disposizioni dell’art. L. 143-11-8 stesso dato che il suo

ammontare era fissato dall’accordo tra le parti. Non era lo stesso per

l’indennità di licenziamento, prevista dalla legge e la cui remunerazione

serviva da base per il calcolo. Nel caso di specie, il credito di M. H. era

costituito dal saldo dell’indennità di licenziamento. Il dipendente

beneficiava di un contratto di lavoro la cui conclusione era anteriore di più

di sei mesi alla decisione di con cui si stabiliva la procedura di fallimento in

amministrazione controllata. C’era dunque motivo di affermare che il

credito di M. H. doveva essere garantito dall’A.G.S. nel limite del tetto 13.

b) La corte di appello di Parigi

38. L’Unédic delegazione A.G.S., rappresentata dalla delegazione

regionale dell’Île-de-France, ricorse in appello contro questa decisione.

Nelle sue conclusioni d’appello, l’Unédic delegazione A.G.S. sollevò

parecchi motivi a sostegno della sua contestazione. In primo luogo, sostenne

che l’applicazione che era stata fatta della nuova giurisprudenza a fatti nati e

venuti in rilievo prima della sua formulazione si concretizzava in definitiva

in un’applicazione retroattiva della giurisprudenza così era stata modificata.

Quand’anche la stessa A.G.S. non intendeva contestare i postulati e i

fondamenti della nuova giurisprudenza relativa ai tetto di garanzia, non

poteva accettare che si applicasse a situazioni regolate in via definitiva.

39. In secondo luogo, essa sottolineò che, sulla base dell’art. 5 del

codice civile, era negato ai giudici «pronunciarsi, a mezzo di disposizioni

generali e regolamentari, sulle cause a loro sottoposte». Però, il dipendente

guardava semplicemente, a sostegno della sua domanda, alla giurisprudenza

del 15 dicembre 1998, allo stesso titolo che ad una disposizione legislativa o

regolamentare.

40. In terzo luogo, fu sostenuto ugualmente che una tale applicazione

violava direttamente le disposizioni dell’art. 6 della Convenzione, che

disciplinano il principio generale di certezza del diritto.

41. In quarto ed ultimo luogo, le conclusioni di appello sollevavano la

questione dell’imprevedibilità del risarcimento, ulteriore ostacolo alla sua

applicazione in virtù tanto del principio della certezza del diritto che del

principio comunitario di legittimo affidamento. Il regime era completamente

incapace, ai sensi di una giurisprudenza costante di venti anni, di prevedere

questo nuovo obbligo di garanzia.

42. Inoltre, essa considerò che il passaggio dal tetto 4 (34.368,11 EUR)

al tetto 13 (111.696,35 EUR) contro ogni attesa era passibile di mettere

gravemente in pericolo la situazione finanziaria dell’A.G.S. e lo stesso

equilibrio del sistema istituito con la legge del 1973 quale ripreso dalla

legge n. 85-98 del 25 gennaio 1985 relativa alla procedura di fallimento in

amministrazione controllata e alla liquidazione giudiziaria delle imprese.

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SENTENZA UNEDIC c. FRANCIA

43. Con una sentenza resa il 3 luglio 2001, la corte di appello di Parigi

confermò la pronuncia di primo grado. I giudici d’appello rilevarono che i

giudici di primo grado avevano correttamente analizzato i fatti della causa e

considerato a giusto titolo che il credito di M. H., quanto ad ammontare, di

381.096 franchi, non era in discussione, dovendo essere garantito nel limite

del tetto 13. L’argomentazione sviluppata dall’A.G.S., fondata sull’art. 2 del

codice civile era inapplicabile, poiché il principio di garanzia applicato non

derivava da una legge successiva ai fatti della causa. Peraltro, in

applicazione dell’art. 5 dello stesso codice, la giurisprudenza non era essa

stessa applicabile ad una causa determinata. Infine, per soddisfare l’esigenza

di certezza del diritto, non era competenza di una giurisdizione di merito

limitare con effetti normativi la portata di una modifica della

giurisprudenza.

c) La Corte di cassazione

44. L’Unédic delegazione A.G.S. ha ricorso in cassazione. Essa ha

presentato un unico motivo di cassazione secondo il quale si ricorreva nei

confronti della sentenza per aver affermato che il tetto 13 era applicabile ai

crediti di M. H.

45. L’A.G.S. sosteneva che una giurisprudenza non poteva avere effetto

retroattivo se non nella misura in cui non rimetteva in causa situazioni

giuridiche che avevano esplicato i loro effetti in passato, e ciò in conformità

con il principio di certezza del diritto quale interpretato dai giudici della

Corte di giustizia delle Comunità europee e dalla Corte europea dei diritti

dell’Uomo. Essa ha ritenuto che tutte le interpretazioni contrarie violavano

l’art. 6 della Convenzione. M H. aveva beneficiato della garanzia

dell’Unédic delegazione A.G.S. nel limite del tetto 4, prima che intervenisse

il mutamento della giurisprudenza del 1998. Pertanto, la corte di appello on

aveva esitato ad applicare la nuova giurisprudenza della Corte di cassazione

al saldo del credito salariale di M H., allorché la situazione del’interessato

era stata definitivamente presa in carico e regolata dall’A.G.S.

46. Con una sentenza del 26 novembre 2003, la camera sociale della

Corte di cassazione ha rigettato il ricorso presentato dall’A.G.S.. Essa ha

ritenuto che l’unico motivo di cassazione sviluppato dall’A.G.S. non era

fondato, sottolineando che la certezza del diritto, invocata a fondamento del

diritto ad un processo equo, previsto dall’art. 6 della Convenzione, non

potrebbe assoggettare un diritto acquisito ad una giurisprudenza immutabile,

dal momento che l’evoluzione della giurisprudenza ha rilievo per un giudice

nell’applicazione della legge.

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SENTENZA UNEDIC c. FRANCIA

DIRITTO

SULLA DEDOTTA VIOLAZIONE DELL’ART. 6 § 1 DELLA

CONVENZIONE

47. La ricorrente lamenta una violazione del suo diritto ad un equo

processo, in ragione del carattere retroattivo della sentenza della Corte di

cassazione del 15 dicembre 1998. Essa invoca l’art. 6 § 1 della Convenzione

che nella parte rilevante dispone:

«Ogni persona ha diritto a che la sua causa sia esaminata equamente (…) da un

tribunale (…) il quale sia chiamato a pronunciarsi sulle controversie sui suoi diritti e

doveri di carattere civile (…)»

A. Sull’eccezione del Governo relativa all’incompatibilità ratione

personae

48. In via principale, il Governo sostiene che la richiesta è incompatibile

rationae personae con le disposizioni della Convenzione dato che la

ricorrente non può essere considerata come una «organizzazione non

governativa» ai sensi dell’art. 34 della Convenzione.

49. Il Governo sottolinea le relazioni molto strette tra lo Stato e l’Unédic

in merito alla cassa integrazione. Adduce a questo riguardo un estratto del

rapporto della Corte dei conti del marzo 2006 relativo all’«evoluzione della

cassa integrazione, dell’indennizzo all’aiuto al reimpiego».

50. Tale regime di assicurazione è interamente determinato dallo Stato.

L’A.G.S. ha poco peso sull’evoluzione del regime e le sue modalità di

funzionamento poiché il legislatore è intervenuto per modificare l’ambito di

applicazione del regime e le modalità di anticipo e di recupero.

51. L’A.G.S. dipende dai poteri pubblici per mantenere l’equilibrio

finanziario del regime in caso di congiuntura economica difficile. Lo Stato

interviene nel caso di squilibrio persistente per fornirle i mezzi per

assicurare la sua missione, come già fatto nel 1975 e nel 2003.

52. L’A.G.S. dispone di prerogative di potere pubblico. Essa procede al

recupero dei fondi anticipati presso le imprese, a partire dal controllo dei

piani di risarcimento e nell’ambito delle operazioni di liquidazione

giudiziaria e fissa il tasso delle contribuzioni che devono versare i datori di

lavoro. Essa può allo stesso modo agire in giudizio per difendere gli

interessi del regime. Se è vero che le autorità pubbliche non dispongono di

un potere di tutela, il sistema di garanzia dei salari in caso di procedura

collettiva è stato instaurato dal legislatore: la legge del 27 dicembre 1973 ha

posto i principi di assicurazione obbligatoria e ne ha fissato le modalità di

funzionamento.

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SENTENZA UNEDIC c. FRANCIA

53. La ricorrente sostiene che il solo quadro normativo di un’attività

svolta dai poteri pubblici non conduce ipso facto a qualificare l’insieme

degli attori del settore interessato quale organizzazione governativa. Le

autorità di tutela non dispongono di alcun potere di tutela sull’associazione

ricorrente. Infatti, l’A.G.S. beneficia di una totale indipendenza organica,

istituzionale e finanziaria. Se essa partecipa ad una «missione di servizio

pubblico», non detiene prerogative di autorità pubblica.

54. La Corte ricorda che emerge dalla sua giurisprudenza che rientrano

nella categoria delle «organizzazioni governative» le persone giuridiche che

partecipano all’esercizio dell’autorità pubblica o che svolgono un servizio

pubblico sotto il controllo delle autorità. Per determinare se tale è il caso di

una persona giuridica diversa da una collettività territoriale, bisogna

prendere in considerazione il suo status giuridico e, all’occorrenza, le

prerogative che le sono riconosciute, la natura dell’attività che esercita ed il

contesto nel quale si iscrive, ed in suo grado di indipendenza in relazione

alle autorità politiche (caso Radio France et al. c. Francia (dec.), n^.

53984/00, 23 settembre 2003).

55. La Corte rileva, in primo luogo, che la ricorrente, la Delegazione

Unédic A.G.S., creata nel 1996 in seno all’Unédic perché si dedicasse alla

realizzazione operativa delle missioni dell’A.G.S., è una persona giuridica

di diritto privato, un’associazione regolata dalla legge del 1° luglio 1901,

sottoposta esclusivamente al diritto privato, che si tratti delle sue regole di

gestione contabile o finanziaria e delle sue modalità di funzionamento e

delle regole di assunzione della sua responsabilità.

56. La ricorrente è composta da membri di organizzazioni dei datori di

lavoro rappresentative che sono indipendenti dal potere politico. Il fatto che

l’A.G.S. abbia delegato all’Unédic, attraverso un accordo di gestione, la

realizzazione operativa delle sue missioni non dovrà mettere in discussione

la sua indipendenza. Il suo consiglio di amministrazione è esclusivamente

composto da tali membri (sei membri del Medef, otto della Confederazione

nazionale delle PMI e dieci del settore agricolo), senza che alcun’altra

autorità abbia un ruolo deliberativo o consultivo. Il regime delle garanzie

dei crediti dei dipendenti, fondati sulla solidarietà interprofessionale dei

datori di lavoro, è finanziato esclusivamente dai contributi a carico dei

datori di lavoro basati sulle remunerazioni che fanno da base al calcolo dei

contributi per la cassa integrazione. Se, in principio, il regime è finanziato

attraverso contributi privati, il fatto che possa avere in via eccezionale

finanziamenti da parte dello Stato non cambia nulla.

57. Il recupero presso imprese dei fondi anticipati non può configurarsi

quale prerogativa di autorità pubblica ma quale surroga di pieno diritto

nell’ambito dei diritti ed azioni dei dipendenti che essa ha contribuito a

liquidare. Inoltre, la possibilità di agire in giudizio per difendere gli interessi

del regime costituisce una prerogativa di diritto comune detenuta

dall’A.G.S. nella sua sola qualità di istituzione per la gestione del regime. In

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SENTENZA UNEDIC c. FRANCIA

aggiunta, l’A.G.S. non beneficia del meccanismo della protezione della

prescrizione quadriennale, ai termini del quale l’esecuzione di un credito

non può essere ottenuta dopo che siano passati quattro anni; i dipendenti

possono cercare presso la ricorrente la garanzia dei loro crediti salariali

secondo le regole di prescrizione del diritto comune.

58 Bisogna quindi considerare la ricorrente come un’«organizzazione

non governativa» ai sensi dell’art. 34 della Convenzione.

59. La Corte riconosce, inoltre, che il ricorso non è manifestamente

infondato ai sensi dell’art. 35 § 3 della Convenzione. La Corte rileva,

peraltro, che non vi è alcun altro motivo di irricevibilità. Esso deve quindi

essere dichiarato ricevibile.

B. Sul merito

1. Argomenti delle parti

a) La ricorrente

60. Secondo la ricorrente, dalla sentenza Brumarescu c. Romania,

([GC], n. 28342/95, ECHR 1999-VII) emerge che il principio della certezza

del diritto è consacrato dal diritto ad un equo processo. Il ragionamento

seguito in materia di leggi di convalida è del tutto trasferibile nella

fattispecie dal momento che tale legge assolve alla stessa funzione della

variazione nel tempo di una decisione giudiziale.

61. L’applicazione retroattiva di una nuova giurisprudenza può essere in

contraddizione con le esigenze della Convenzione in materia di accessibilità

e di prevedibilità del diritto. Dato che la Corte riconosce la violazione dei

diritti garantiti dalla Convenzione allorquando si trova di fronte a testi che

producono i loro effetti su dei fatti passati e che modificano le attese

legittime delle parti in giudizio, essa potrebbe fare lo stesso quando constati

che la modifica di una data giurisprudenza ha di fatto gli stessi effetti.

62. La ricorrente pretende che ogni mutamento della giurisprudenza

risulti contrario al diritto ad un processo equo. Essa raccomanda il

riconoscimento di un diritto transitorio derivante dalle modifiche della

giurisprudenza. Al riguardo, essa fa riferimento alla giurisprudenza della

Corte di giustizia delle comunità europee ma anche alla politica

giurisprudenziale della Corte di cassazione e del Consiglio di Stato che si

sono di recente dedicati al principio della certezza del diritto.

63. La ricorrente suggerisce l’adozione di certi criteri suscettibili di

essere tenuti in considerazione dal giudice nella valutazione di situazioni

meritevoli o no di un adeguamento temporale, quali sono stati rilevati dalla

dottrina: il gran numero delle persone coinvolte, le conseguenze finanziarie

rilevanti, l’imprevedibilità della modifica giurisprudenziale, il sostegno

12

SENTENZA UNEDIC c. FRANCIA

apportato alla prassi anteriore e alla certezza del diritto. Ora, applicati alle

circostanze del caso, tali criteri erano in tutto e per tutto presenti: la

decisione della Corte di cassazione in sede contenziosa ha comportato delle

conseguenze finanziarie di estrema pesantezza, comportando per l’A.G.S.

un deficit globale di 107.505.000 euro sugli esercizi 1999 e 2000; tenuto

conto della grande stabilità della soluzione precedente, l’A.G.S. non ha

potuto preparare ed assicurare utilmente, almeno finanziariamente, le

conseguenze dell’evoluzione pretoria delle sue regole di garanzia;

l’equilibrio generale del regime di solidarietà interprofessionale è stato

messo in difficoltà da questa nuova giurisprudenza, a causa dei numerosi

dipendenti che hanno invocato le garanzie dell’A.G.S.; in quel momento, la

loro situazione era stata definitivamente regolata; nessun interesse generale

sembra presiedere alla rimessa in discussione della garanzia.

b) Il Governo

64. Secondo il Governo, il principio della certezza del diritto ha due

dimensioni distinte ma complementari: una dimensione formale ed una

temporale. La prima riguarda la qualità della norma giuridica

sottoponendola alle esigenze di intelligibilità e di accessibilità. La seconda

mira essenzialmente a disciplinare le situazioni giuridiche. Inoltre,

l’interpretazione giurisprudenziale ha portata retroattiva, dato che

l’interpretazione normativa alla quale si affida il giudice al momento in cui

si pronuncia riguarda necessariamente fatti che si sono svolti in passato. A

ulteriore conferma, un mutamento della giurisprudenza, quale che sia la

sostanza della «regola» giurisprudenziale che va a modificare, contiene, in

ipotesi, un pregiudizio alla certezza del diritto. Malgrado tale pregiudizio,

l’utilità e la stessa necessità delle modifiche della giurisprudenza non è da

dimostrare. La Corte stessa ha ammesso nella sentenza Vilho Eskelinen c.

Finlandia ([GC], n. 63235/00, 29 aprile 2007, § 56) che pur se deve

mancare di seguire un approccio dinamico ed evolutivo, il fatto di non

allontanarsi dai suoi precedenti rischierebbe di ostacolare ogni cambiamento

o miglioramento.

65. Nondimeno, il pregiudizio alla certezza del diritto può variare

secondo la natura delle modifiche, esistendo differenze di grado.

66. Il principio della certezza del diritto è più ampio del diritto ad un

processo equo. Esso ispira e trascende i diritti consacrati dalla Convenzione

che devono essere interpretati, notoriamente, alla luce di questo principio.

Più sentenze della Corte sostengono una tale interpretazione. Le due nozioni

vanno di pari passo, dato che la violazione del principio della certezza del

diritto comporta direttamente un danno ai diritti garantiti dall’art. 6 § 1

(caso Brumarescu c. Romania, sopra citato, § 62).

67. Secondo il Governo esiste un forte consenso in Europa sul carattere

eccezionale che deve presentare il ricorso alla tecnica di variazione degli

effetti nel tempo della giurisprudenza. Come ha affermato la Corte di

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SENTENZA UNEDIC c. FRANCIA

giustizia delle comunità europee, tale facoltà non è consigliata se non in

caso di grave pregiudizio alla certezza del diritto. Del resto, la Corte

europea dei diritti dell’uomo vi ha fatto riferimento nel caso Marckx c.

Belgio (sentenza del 13 giugno 1979, serie A n. 31). Infine, il Governo

contesta la confusione operata dalla ricorrente con il controllo da parte della

Corte del carattere retroattivo di una legge di convalida, come nel caso

Arnolin et al. c. Francia (n. 20127/03, 9 gennaio 2007).

68. Il Governo afferma che nessuna delle differenti componenti dell’art.

6 § 1 è stata ignorata che si trattasse di diritti procedurali, dell’uguaglianza

dei rimedi o del diritto al giudizio. La ricorrente non invoca alcun

argomento oltre alla violazione della certezza del diritto. Il nuovo stato del

diritto introdotto dalla modifica giurisprudenziale del 15 dicembre 1998,

anteriore alla nascita della causa che oppone M. H. all’Unédic, era

perfettamente noto alle due parti che sono state messe su un rigoroso piano

di parità nell’espressione dei loro rispettivi punti di vista. Inoltre, la

situazione di M. H. non era irrevocabilmente fissata prima della modifica

della giurisprudenza. L’erogazione da parte dell’A.G.S. degli anticipi non

poteva, indipendentemente dalla modifica della giurisprudenza, privare M.

H. del suo diritto di adire il consiglio dei probiviri per contestare

l’ammontare delle somme accordate. M. H. ha potuto, nello specifico,

esercitare questo diritto dopo il mutamento dal momento che la procedura

collettiva non era ancora chiusa.

69. Il Governo ritiene che la modifica operata dalla Corte di cassazione

il 15 dicembre 1998 non è stata eccessiva per la ricorrente, ma moderata in

termini di miglioramento apportato alla regola di diritto in questione e di

esigenze di la giustizia sociale. Da un lato, nessun diritto acquisito

dall’Unédic in via definitiva era stato rimesso in causa retroattivamente e,

dall’altro, la Corte di cassazione ha esaminato accuratamente l’equilibrio

degli interessi in causa.

70. Del resto, la modifica giurisprudenziale non era così imprevedibile,

come sostiene la ricorrente. Numerose critiche erano state espresse dalla

dottrina, da membri del parlamento e dal mediatore della Repubblica

sull’interpretazione adottata dalla Corte di cassazione nel 1980 e riaffermata

fino a quel momento.

2. La valutazione della Corte

71. Nella sua giurisprudenza, la Corte ha numerose volte riaffermato che

se, in principio, al potere legislativo non è impedito regolamentare in

materia civile, con nuove disposizioni a portata retroattiva, i diritti derivanti

da leggi in vigore, il principio della prevalenza del diritto e la nozione del

processo equo sanciti dall’art. 6 vengono si oppongono, salvo che nel caso

di motivi imperativi di interesse generale, all’ingerenza del potere

legislativo nell’amministrazione nella giustizia allo scopo di influire sulla

conclusione giudiziaria della causa (sentenze Raffinerie greche Stran e

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SENTENZA UNEDIC c. FRANCIA

Stratis Andreadis c. Grecia, 9 dicembre 1994, § 49, serie A n. 301-B,

National & Provincial Building Society, Leeds Permanent Building Society

e Yorkshire Building Society c. Regno Unito, 23 ottobre 1997, § 112,

Raccolta delle sentenze e decisioni 1997-VII e Zielinski e Pradal e

Gonzalez et al. c. Francia [GC], nn. 24846/94 e da 34165/96 a 34173/96,

§ 57, CEDH 1999-VII). Nella sentenza Brumărescu sopra citata (§ 61-62),

la Corte ha allo stesso modo ritenuto che la corte suprema rumena,

accogliendo il ricorso presentato dal procuratore generale della Romania in

virtù del suo potere di contestare una sentenza definitiva attraverso un

ricorso per annullamento, senza che egli sia vincolato da alcun termine,

aveva violato il principio della certezza del diritto.

72. In primo luogo, la Corte rileva che il caso di specie e il problema che

esso solleva – le conseguenze di una modifica della giurisprudenza sulla

prevedibilità di situazioni giuridiche – si distingue chiaramente dal caso

Raffinerie greche Stran e Stratis Andreadis (sentenza sopra citata), che

invocava la ricorrente nel suo ricorso, e nella quale era in causa l’ingerenza

del potere legislativo nell’amministrazione della giustizia al fine di influire

sulla conclusione giudiziaria di una causa. Essa si distingue anche dalla

sentenza Sovtransavto Holding c. Ucraina (n^.48553/99, ECHR 2002-VII),

nella quale la Corte aveva concluso che un sistema giuridico caratterizzato

da una procedura che ammette l’annullamento ripetuto delle sentenze

definitive era in quanto tale incompatibile con il principio della certezza dei

rapporti giuridici.

73. In secondo luogo, essa richiama il fatto che nella sua sentenza

Marckx, sopracitata (ibidem § 58), la Corte aveva dichiarato che il principio

di certezza del diritto, necessariamente inerente al diritto della Convenzione

così come al diritto comunitario, esimeva lo Stato belga dal rimettere in

causa gli atti o le situazioni giuridiche anteriori alla pronuncia della

sentenza della Corte. Si trattava in quel caso di un obiter dictum in risposta

all’interesse manifestato dal Governo belga di conoscere la portata a quel

tempo della sentenza della Corte nel caso in questione.

74. La Corte ritiene tuttavia che le esigenze di certezza del diritto e di

tutela del legittimo affidamento di coloro che sono sottoposti a giudizio non

sanciscono un diritto acquisito ad una giurisprudenza costante.

75. Nello specifico, la Corte ritiene che la situazione di M. H. non era

definitivamente regolata, anche se questi aveva accettato l’ammontare della

garanzia nel giugno 1998. La situazione di M. H. non è comparabile a quella

del caso Brumărescu sopra citato, in cui un giudizio definitivo regolava una

data situazione e a dispetto di quella il procuratore generale aveva la facoltà

di contestare dinanzi alla corte suprema una sentenza passata in giudicato.

L’erogazione da parte dell’A.G.S. degli anticipi non poteva, in ogni caso ed

indipendentemente dalla modifica della giurisprudenza, privare M. H. del

diritto di adire il consiglio dei probiviri per contestare l’ammontare delle

somme accordategli. M. H. ha potuto esercitare tale diritto dopo l’intervento

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SENTENZA UNEDIC c. FRANCIA

della modifica della giurisprudenza, dato che la procedura collettiva non era

chiusa. Il nuovo stato di diritto introdotto dal mutamento giurisprudenziale

del 15 dicembre 1998, anteriore alla nascita della causa che oppone M. H.

all’Unédic relativa all’ottenimento del saldo del suo credito salariale, era

perfettamente noto alle due parti. M. H. non ha fatto altro che adire le

giurisdizioni, come gli era possibile, a seguito di una sentenza che gli era

stata favorevole e che gli permetteva di rivendicare un’indennità di

licenziamento complementare. Se la ricorrente percepisce come

un’ingiustizia il fatto che i tribunali hanno dato causa vinta a M. H., tale

ingiustizia è inerente ad ogni cambiamento di soluzione giuridica.

L’applicazione della soluzione sostenuta nella sentenza del 15 dicembre

1998 al caso di specie ha avuto come unica conseguenza aumentare

l’ammontare della garanzia che l’A.G.S. doveva anticipare; essa non ha

rimesso in discussione i diritti che erano stati acquisiti in via definitiva da

quella (Augusto c. Francia, n. 71665/01, CEDH 2007-... (estratto)).

76. Quanto alle conseguenze finanziarie che aveva comportato la

decisione della Corte di cassazione, esse sono per forza di cose limitate al

caso della ricorrente.

77. Inoltre, la Corte rileva che l’avvocato generale della Corte di

cassazione ha esaminato, nel quadro della questione che ha dato luogo alla

sentenza del 15 dicembre 1998, l’equilibrio degli interessi in gioco e

ritenuto che le conseguenze finanziarie della modifica della giurisprudenza

sarebbero moderate. Più precisamente, egli ha sottolineato che la

giurisprudenza anteriore poteva condurre a gravi ineguaglianze tra

dipendenti della stessa impresa in fase di procedura di fallimento in

amministrazione controllata e che un capovolgimento della giurisprudenza,

che avrebbe sicuramente effetto retroattivo, provocherebbe di certo un

appesantimento dei compiti della A.G.S., ma che sarebbe contenuto in un

ambito ristretto.

78. In conclusione, la Corte rileva che la ricorrente non ha subito alcun

ostacolo ad uno dei diritti garantiti dall’art. 6, ossia l’accesso ad un

tribunale, la certezza sullo stato di diritto al momento in cui le giurisdizioni

interne si sono pronunciate, o il carattere equo della procedura. Pertanto,

non c’è stata violazione dell’art. 6 § 1 della Convenzione.

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SENTENZA UNEDIC c. FRANCIA

PER QUESTI MOTIVI, LA CORTE, ALL’UNANIMITÀ,

1. Dichiara il ricorso ricevibile;

2. Ritiene che non c’è stata violazione dell’art. 6 § 1 della Convenzione.

Redatta in francese e notificata per iscritto il 18 dicembre 2008 ai sensi

dell’art. 77 §§ 2 e 3 del Regolamento della Corte.

Claudia Westerdiek

Cancelliere

Peer Lorenzen

Presidente

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