CONSIGLIO D’EUROPA

CORTE EUROPEA DEI DIRITTI DELL’UOMO

SECONDA SEZIONE

TODOROVA c. ITALIA

(Ricorso n^o33932/06)

SENTENZA

STRASBURGO

13 gennaio 2009

La sentenza diventerà definitiva alle condizioni stabilite dall’articolo 44 § 2 della

Convenzione. Può subire ritocchi di forma

traduzione non ufficiale dal testo originale a cura dell'Unione forense per la tutela dei diritti dell'uomo

SENTENZA TODOROVA c. ITALIA

Nel caso Todorova c. Italia,

La Corte europea dei diritti dell’uomo (Seconda Sezione), riunita in una

Camera composta da:

Françoise Tulkens, presidente,

Ireneu Cabral Barreto,

Vladimiro Zagrebelsky,

Danutė Jočienė,

Dragoljub Popović,

András Sajó,

Işıl Karakaş, giudici,

e da Sally Dollé, cancelliere di sezione,

Dopo aver deliberato in camera di consiglio il 9 dicembre 2008,

Rende la seguente sentenza, adottata in questa data:

PROCEDURA

1. Il caso trae origine da un ricorso (n^o33932/06) contro la Repubblica

italiana con il quale una cittadina bulgara, Temenuzhka Ivanchova

Todorova («la ricorrente»), ha adito la Corte il 17 agosto 2006 in virtù

dell’articolo 34 della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e

delle libertà fondamentali («la Convenzione»).

2. La ricorrente, che è stata ammessa all’assistenza legale, è

rappresentata da di Muro, avvocato a Bari. Il governo italiano («il

Governo») è stato rappresentato, in ordine, dai suoi agenti I.M. Braguglia,

R. Adam e E. Spatafora, e dal suo coagente F. Crisafulli.

3. La ricorrente, madre biologica di due gemelli, lamenta, ai sensi

dell’articolo 8 della Convenzione, la violazione del diritto al rispetto della

vita privata e familiare, a causa della decisione di dichiarare i gemelli

adottabili da parte del tribunale per i minorenni emessa soltanto 27 giorni

dopo la loro nascita. Denuncia inoltre una violazione del principo di equità

del procedimento dinanzi al tribunale per i minorenni di Bari.

4. Il 26 ottobre 2006, il presidente della Seconda Sezione ha deciso di

comunicare il ricorso al Governo. Avvalendosi dell’articolo 29 § 3 della

Convenzione, la Camera ha deciso di esaminare allo stesso tempo la

ricevibilità e la fondatezza del caso. Ha inoltre deciso di esaminare il ricorso

prioritariamente in virtù dell’articolo 41 del regolamento della Corte.

5. Con lettera del 30 ottobre 2006, il governo bulgaro è stato invitato a

intervenire nel procedimento ai sensi dell’articolo 36 § 1 della Convenzione

e 44 del regolamento della Corte. La lettera non ha avuto risposta, e pertanto

si ritiene che esso non intenda avvalersi del diritto di intervento.

2

SENTENZA TODOROVA c. ITALIA

FATTO

I. LE CIRCOSTANZE DEL CASO

6. La ricorrente è nata nel 1967 a Oryahovo (Bulgaria) e risiede a Bari.

7. I fatti in causa, secondo quanto esposto dalle parti, possono essere

riassunti come segue.

8. Il 7 ottobre 2005 la ricorrente partoriva due gemelli all’ospedale San

Paolo di Bari. Non riconosceva i figli e chiedeva che il suo nome non fosse

rivelato. Lo stesso giorno, l’assistente sociale, M.P., informava con una

breve nota il suo superiore gerarchico dell’abbandono dei neonati.

9. Il 10 ottobre 2005, il pubblico ministero presso il tribunale dei

minorenni di Bari invitava il tribunale a procedere al sistemazione urgente

dei bambini presso un centro di accoglienza.

10. L’11 ottobre 2005, M.P. inoltrava al suo superiore un rapporto in cui

rendeva noto che la ricorrente domandava un periodo di tempo per riflettere,

prima di decidere se riconoscere o meno i bambini, e richiedeva altresì di

essere udita dal tribunale per i minorenni. La ricorrente esprimeva inoltre il

desiderio che i bambini fossero accolti provvisoriamente in un centro

d’accoglienza o presso una famiglia a condizione che potesse vederli, fino al

momento in cui avrebbe preso una decisione.

11. La nota e il rapporto venivano invitati il 7 e 11 ottobre 2005 al

pubblico ministero. Da quel che emerge dal fascicolo, i documenti venivano

ricevuti il 12 ottobre.

12. Il 13 ottobre 2005, i bambini venivano ospitati in un centro

d’accoglienza ed era nominato un tutore provvisorio. Il tribunale impediva

alla ricorrente di visitarli e sollecitava l’invio dei documenti riguardanti dei

minori da parte dell’ospedale.

13. Il 18 ottobre 2005, il pubblico ministero domandava al tribunale di

dichiarare i minori adottabili. Il magistrato rilevava a suo giudizio: 1) che la

ricorrente non aveva richiesto un termine per riconosce i bambini ma solo

un po’ di tempo per ristabilirsi e valutare la situazione; 2) che la

sospensione del procedimento era facoltativa e avrebbe potuto essere

ordinata se i minori fossero stati assistiti da un genitore, mentre nel caso in

specie la ricorrente desiderava solo vedere i gemelli; 3) che nella sua

dichiarazione, la ricorrente aveva detto di avere altri due figli e una famiglia

in un altro Stato, che il padre dei gemelli era un cittadino italiano con cui

aveva interrotto ogni relazione, che non aveva né i mezzi economici né una

vita abbastanza stabile per occuparsi dei bambini in maniera adeguata ; 4) e

infine che non era concepibile che l’abbandono non fosse stato

sufficientemente ponderato durante la gravidanza.

14. Il 2 novembre 2005, ritenendo sufficienti gli elementi raccolti nel

corso dell’inchiesta – poiché, da un canto, il padre dei bambini era ignoto e,

3

SENTENZA TODOROVA c. ITALIA

d’altro canto, la madre non li aveva riconosciuti –, il tribunale per i

minorenni dichiarava i gemelli adottabili.

15. Il 2 dicembre 2005, la ricorrente domandava di essere udita dal

tribunale per i minorenni e sollecitava la sospensione del procedimento

eventualmente aperto per la dichiarazione di adottabilità dei gemelli.

16. Il 5 dicembre 2005, il tribunale per i minorenni invitava il pubblico

ministero a indicare se si sarebbe opposto alla decisione del 2 novembre in

questi termini: «con preghiera di valutare l’opportunità di rinunciare al

termine per l’opposizione alla dichiarazione di adottabilità».

17. Lo stesso giorno, il pubblico ministero rinunciava all’opposizione

alla decisione del 2 novembre 2005, che pertanto diveniva immediatamente

definitiva.

18. Il 6 dicembre 2005, i bambini venivano ospitati provvisoriamente

presso una famiglia in vista della loro adozione.

19. Nel suo parere del 13 dicembre 2005, il pubblico ministero invitava

al rigetto della domanda di sospensione del procedimento introdotta dalla

ricorrente il 2 dicembre, dal momento che i minori erano già stati dichiarati

adottabili.

20. Il 21 dicembre 2005, il tribunale per i minorenni rilevava che i

bambini erano stati dichiarati adottabili, cosa che comportava l’irricevibilità

della domanda della ricorrente dato che il procedimento non poteva più

essere sospeso. Il tribunale precisava anche che la ricorrente non aveva

riconosciuto i minori e avrebbe al massimo potuto opporsi alla decisione del

2 novembre. Il difensore della ricorrente veniva informato del rigetto con

notifica del 21 febbraio 2006.

21. Il 22 febbraio e il 15 marzo 2006, il difensore della ricorrente, al fine

di opporsi alla decisione del 2 novembre 2005, si rivolgeva al tribunale per i

minorenni di Bari per ottenere copia degli estratti del fascicolo del

procedimento in seguito al quale i bambini erano stati dichiarati adottabili.

22. Il 20 marzo 2006, l’ufficiale di stato civile del comune di Bari

informava il presidente del tribunale dei minorenni che la ricorrente aveva

richiesto, il 17 marzo, di poter riconoscere «due gemelli minorenni non

riconosciuti alla nascita». L’ufficiale chiedeva il parere del presidente su

cosa fare.

23. Il 20 marzo 2006 il tribunale per i minorenni rigettava la domanda

introdotta dal difensore della ricorrente il 22 febbraio 2005 e reiterata il 15

marzo. Il tribunale affermava: 1) che rigettando la domanda con cui la

ricorrente chiedeva di essere ascoltata, aveva già rilevato che i bambini

erano stati dichiarati adottabili il 2 novembre 2005 e che questa decisione

era passata in giudicato il 5 dicembre 2005; 2) che secondo la

giurisprudenza della Corte di cassazione, in materia di adozione

l’opposizione alla decisione dichiarante un minore adottabile può essere

introdotta dai genitori biologici che abbiano riconosciuto il minore prima

che tale decisione non sia divenuta definitiva, dopo la quale i genitori

4

SENTENZA TODOROVA c. ITALIA

biologici possono domandare solo la revoca della decisione a condizione

che il minore non sia stato dato in affidamento preadottivo. Nel caso in

specie, i bambini erano stati affidati il 6 dicembre 2005, cosa che impediva

alla ricorrente di chiedere la revoca.

24. Il 12 aprile 2006, il presidente del tribunale per i minorenni

informava l’ufficiale di stato civile delle decisioni adottate nei confronti dei

gemelli, sottolineando che ai sensi della legge n^o184/1983 il

riconoscimento di un minore dichiarato adottabile e in affidamento

preadottivo è inefficace.

25. Il 21 marzo 2006, la ricorrente adiva la corte d’appello di Bari

domandando la revoca della dichiarazione di adottabilità.

26. Nella sua decisione del 14 luglio 2006, la corte d’appello dichiarava

la domanda irricevibile in quanto la ricorrente avrebbe innanzitutto dovuto

rivolgersi al tribunale per i minorenni e solo poi interporre appello contro la

sua decisione.

II. LA NORMATIVA INTERNA E INTERNAZIONALE PERTINENTE

27. La legge n^o184 del 4 maggio 1983, nel testo in vigore all’epoca dei

fatti, ha ampiamente modificato la materia dell’adozione. Essa è stata poi a

sua volta oggetto di modifica (legge n^o149 del 2001).

28. L’articolo 8 prevede che «sono dichiarati in stato di adottabilità dal

tribunale per i minorenni (…) i minori di cui sia accertata la situazione di

abbandono perché privi di assistenza morale e materiale da parte dei

genitori o dei parenti tenuti a provvedervi, purché la mancanza di assistenza

non sia dovuta a causa di forza maggiore di carattere transitorio». L’articolo

8 prosegue stabilendo che «la situazione di abbandono sussiste (…) anche

quando i minori si trovino presso istituti di assistenza pubblici o privati o

comunità di tipo familiare ovvero siano in affidamento familiare».

Infine, l’articolo prevede che la causa di forza maggiore non sussiste nel

caso in cui i genitori o altri membri della famiglia del minore chiamati ad

occuparsi di lui rifiutano le misure di assistenza pubblica e laddove tale

rifiuto è considerato dal giudice come ingiustificato. Lo stato di abbandono

può essere segnalato all’autorità pubblica da ogni individuo e può essere

rilevato d’ufficio dal giudice. Inoltre, ogni pubblico funzionario e la

famiglia del minore che abbiano conoscenza dello stato di abbandono di

quest’ultimo sono obbligati a farne denuncia.

29. L’articolo 15 prevede che la dichiarazione di stato di adottabilità è

pronunciata dal tribunale per i minorenni in camera di consiglio con

sentenza motivata, dopo aver udito il pubblico ministero, il rappresentante

dell’istituto presso il quale il minore è stato ospitato o l’eventuale famiglia

di affidamento, il tutore, il minore maggiore di dodici anni e il minore di

dodici anni se necessario.

5

SENTENZA TODOROVA c. ITALIA

30. L’articolo 17 prevede che gli interessati possono fare opposizione al

tribunale che ha dichiarato il minore adottabile, nel termine di trenta giorni

dalla notifica. Il ricorso in cassazione per violazione della legge è ammesso

contro la decisione della corte d’appello, in un termine di trenta giorni dalla

notifica.

31. L’articolo 20 prevede infine che lo stato di adottabilità cessi nel

momento in cui il minore è adottato o diventa maggiore di età.

32. Infine, ai sensi dell’articolo 21, l’adottabilità può essere revocata,

d’ufficio o su richiesta dei genitori o del pubblico ministero, se le condizioni

previste dall’articolo 8 sono nel frattempo cessate. Mentre, se il minore è in

affidamento preadottivo, lo stato di adottabilità non può essere revocato.

La Convenzione europea in materia di adozione dei minori (STCE n^o

58)

33. La Convenzione europea in materia di adozione dei minori del

Consiglio d’Europa è entrata in vigore il 24 aprile 1968. L’Italia l’ha

ratificata il 26 agosto 1976. L’articolo 5 prevede:

«1.Salvo quanto disposto nei paragrafi da 2 a 4 del presente articolo, l'adozione non

verrà decisa se non quando siano stati concessi e non siano stati ritirati i seguenti

consensi:

a) il consenso della madre (…);

3. Se il padre o la madre sono stati privati della potestà genitoriale nei confronti del

minore o comunque del diritto di consentire l’adozione, la legge può prevedere che

tale consenso non sia richiesto.

4. Il consenso della madre all’adozione del figlio non potrà essere accettato che

dopo la nascita di questi, allo spirare del termine prescritto dalla legge e che non dovrà

essere inferiore a 6 settimane o, ove non sia specificato un termine, nel momento in

cui, a giudizio dell'autorità competente, la madre si sarà sufficientemente ristabilita

dalle conseguenze del parto.

5. Nel presente articolo per padre e madre si intendono le persone che sono,

legalmente, i genitori del minore.»

34. Secondo la nota illustrativa, il comma 3 conferisce alle Parti

Contraenti la possibilità di specificare che il consenso del padre e della

madre privati dei loro diritti genitoriali non siano richiesti. L’articolo tiene

conto del caso in cui la legislazione permetta di privare i genitori naturali di

certi diritti genitoriali, lasciando loro il diritto ad esprimere il consenso

sull’adozione.

35. Il comma 4 ha per scopo di evitare le adozioni premature nelle quali

il consenso della madre è dato in seguito ad una pressione esercitata prima

della nascita o prima che il suo stato fisico e psichico non si sia stabilizzato.

6

SENTENZA TODOROVA c. ITALIA

36. Questa Convenzione è stata oggetto di modifica. L’articolo 5 della

nuova Convenzione, adottata dal Comitato dei Ministri nella sua 118^ma

Sessione Ministeriale, il 7 maggio 2008 e aperta alla firma il 27 novembre

2008, prevede che:

37. ««1.Salvo quanto disposto nei paragrafi da 2 a 4 del presente articolo,

l'adozione non verrà decisa se non quando siano stati concessi e non siano stati ritirati

i seguenti consensi:

a) il consenso della madre e del padre ; o, in mancanza, il consenso di chiunque o di

qualunque organismo legittimato a darlo in vece dei genitori ; (…)

4. Se il padre o la madre sono privi della responsabilità genitoriale nei confronti del

minore o comunque del diritto di consentire l’adozione, la legge può prevedere che

tale consenso non sia richiesto.

5. Il consenso della madre all’adozione del figlio non potrà essere accettato che

dopo la nascita di questi, allo spirare del termine prescritto dalla legge e che non dovrà

essere inferiore a 6 settimane o, ove non sia specificato un termine, nel momento in

cui, a giudizio dell'autorità competente, la madre si sarà sufficientemente ristabilita

dalle conseguenze del parto.

6. Nel presente articolo per padre e madre si intendono le persone che sono,

legalmente, i genitori del minore.»

38. La nota illustrativa precisa che:

« Il paragrafo 2 sottolinea l’importanza che la persona che esprime il proprio

consenso sia debitamente e previamente informata dellle conseguenze di tale

consenso. Il consenso deve essere dato liberamente e per iscritto (…). Il paragrafo 3

prevede che, in ogni caso, la legge nazionale debba prevedere i motivi per i quali

l’autorità competente potrà, in casi eccezionali, prevedere la deroga al consenso o

superare il rifiuto. È evidente che questa disposizione lascia la possibilità di escludere

qualsiasi deroga

I motivi eccezionali previsti dal paragrafo 3 sono ad esempio:

(a) il caso in cui le persone a cui si chiede il consenso non possano essere contattate

o siano incapaci di fornirlo;

(b) il caso in cui le persone interessate non diano il loro consenso per motivi che

possono essere considerati come abuso di diritto.

Il fatto di derogare al consenso della persona non significa comunque che questi non

debba essere informato del procedimento di adozione.»

39. Il comma 4 consente agli Stati contraenti di specificare che il

consenso del padre e della madre che non siano titolari della potestà

genitoriale possa non essere richiesto. L’articolo tiene conto del caso in cui

la legislazione permetta di privare i genitori biologici di alcune

responsabilità genitoriali, lasciando loro il diritto di esprimere il consenso

all’adozione. Inoltre, il termine «diritti genitoriali» è sostituito dal termine

7

SENTENZA TODOROVA c. ITALIA

«responsabilità genitoriale» che riflette l’evoluzione del diritto di famiglia

quanto al ruolo dei genitori (v. in particolare la Raccomandazione n^o

R (84) 4 del Comitato dei Ministri agli Stati membri del Consiglio d’Europa

sulle responsabilità genitoriali). Ciò non significa che il genitore non debba

essere informato, nella misura del possibile, del procedimento di adozione.

40. Il comma 5 ha per scopo di evitare le adozioni premature per le quali

il consenso della madre è dato in seguito ad una pressione esercitata prima

della nascita del minore o prima che il suo stato fisico e psicologico non si

siano stabilizzati dopo la nascita del bambino.

41. Il comma 6 dà una definizione dei termini «padre» e «madre».

Tenuto conto di questa definizione, il consenso previsto da tale articolo non

riguarda i genitori biologici se la filiazione non è stata legalmente stabilita.

DIRITTO

I. SULLA DEDOTTA VIOLAZIONE DELL’ARTICOLO 8 DELLA

CONVENZIONE

42. La ricorrente lamenta la violazione del diritto al rispetto della vita

privata e familiare, derivante dalla decisione di dichiarare i suoi gemelli

adottabili presa dal tribunale dei minorenni il 2 novembre 2005, soltanto 27

giorni dopo la loro nascita.

43. Invocando l’articolo 6 § 1 della Convenzione, la ricorrente lamenta

che il tribunale per i minorenni ha: 1) dichiarato i minori adottabili senza

averla prima udita; 2) omesso di notificare al suo avvocato nei due mesi utili

il rigetto della sua richiesta di sospensione del procedimento; 3) richiesto al

pubblico ministero di rinunciare ad opporsi alla decisione sullo stato di

adottabilità dei minori. Ella lamenta da ciò la violazione del diritto ad un

procedimento equo dinanzi ad un tribunale imparziale.

44. Competente alla qualificazione giuridica dei fatti in causa, la Corte

ritiene opportuno esaminare le doglianze della ricorrente soltanto dalla

prospettiva dell’articolo 8, che esige che la procedura per decidere le misure

di ingerenza sia equa e rispetti gli interessi protetti in causa (Havelka e

autres c. Repubblica ceca, n^o23499/06, §§ 34-35, 21 giugno 2007; Kutzner

c. Germania, n^o46544/99, § 56, CEDH 2002-I ; Wallová e Walla

c. Repubblica ceca, n^o23848/04, § 47, 26 ottobre 2006).

L’articolo 8 della Convenzione prevede nelle sue parti applicabili:

1. «Ogni persona ha diritto al rispetto della sua vita (…) familiare (…).

8

SENTENZA TODOROVA c. ITALIA

2. Non può esservi ingerenza di una autorità pubblica nell'esercizio di tale diritto a

meno che tale ingerenza sia prevista dalla legge e costituisca una misura che, in una

società democratica, è necessaria (…) per la protezione della salute o della morale, o

per la protezione dei diritti e delle libertà altrui.»

A. Sulla ricevibilità

1. Sull’esistenza di un rapporto tra la ricorrente e i gemelli costitutivo

di un «legame familiare», ai sensi dell’articolo 8 § 1 della

Convenzione

a) Argomenti delle parti

45. Il Governo ritiene in primo luogo che l’articolo 8 della Convenzione

non si applica alla situazione della ricorrente, la quale non potrebbe

avvalersi dell’esistenza di un «legame familiare» suscettibile di essere

protetto da tale articolo. Facendo riferimento alla sentenza L. c. Paesi

Bassi, n^o45582/99, CEDH 2004-IV, il Governo afferma che l’esistenza di

un legame soltanto biologico di filiazione privo di ogni elemento di diritto o

di fatto che provi l’esistenza di una relazione personale stretta non godrebbe

della protezione dell’articolo 8. Per tale protezione, è necessaria una

relazione stabile perdurante, o l’esistenza di un rapporto reale ed effettivo

tra gli interessati (v. a contrario Berrehab c. Paesi Bassi, 21 giugno 1988,

serie A n^o138; Keegan c. Irlanda, 26 maggio 1994, serie A n^o290).

Pertanto, il Governo fa notare che la Corte non ha mai riconosciuto che un

semplice legame di sangue non accompagnato da una volontà espressa di

associarvi un valore morale sociale e giuridico corrispondente, e non

consacrato da un riconoscimento giuridico, sia sufficiente da solo a creare

un legame protetto dall’articolo 8.

46. Il Governo richiama all’attenzione che nella sentenza Kroon e altri c.

Paesi Bassi, (27 ottobre 1994, serie A n^o297-C), la Corte aveva sottolineato

l’importanza del legame biologico poiché i genitori avevano manifestato in

maniera concreta e inequivocabile la ferma intenzione di riconoscere i figli.

Al contrario, nel caso in specie, la ricorrente non ha riconosciuto i minori,

ha soltanto richiesto la loro sistemazione, senza mai manifestare

l’intenzione di stabilire con essi un rapporto significativo, né ha mai

introdotto una richiesta formale di sospensione del procedimento. Ha

richiesto «che le fosse lasciato il tempo per meglio riflettere prima di

decidere definitivamente sul riconoscimento della maternità». Secondo il

Governo, la ricorrente non avrebbe dunque potuto ritenersi vittima di una

violazione di tale diritto.

47. In prima battuta, la ricorrente invita la Corte a non tenere conto delle

osservazioni del Governo in quanto tardive. Inoltre, ne contesta la tesi.

Afferma che lo Stato convenuto le avrebbe impedito di stabilire una

9

SENTENZA TODOROVA c. ITALIA

relazione familiare con i figli. A suo avviso, una relazione familiare ai sensi

dell’articolo 8 della Convenzione esiste ipso jure tra lei e i figli a motivo

della maternità biologica. La ricorrente sottolinea che la richiesta al

tribunale per i minorenni del 2 dicembre 2005 era finalizzata a interrompere

il procedimento di adozione per consentirle il riconoscimento dei figli.

Inoltre, a suo avviso, il suo desiderio di riconoscere i minori era noto fin

dall’11 ottobre 2005.

48. La ricorrente sottolinea che si trovava in una situazione di stress

dovuto alla sua condizione di immigrata irregolare e soggetta al rischio di

espulsione. Afferma di non aver mai avuto copia degli atti di nascita dei

figli e di non essere stata informata del fatto che erano stati dati in

affidamento preadottivo. La ricorrente sottolinea che nel caso Kroon e altri

c. Paesi Bassi, citato, la Corte ha concluso per l’applicabilità dell’articolo 8

relativamente ad un padre biologico.

49. Infine, anche se la Corte decidesse che non vi è margine per ritenere

esistente un «legame familiare», le misure giurisdizionali prese

costituirebbero comunque un’ingerenza nella sua vita privata.

b) Valutazione della Corte

50. La Corte risponde innanzitutto alla questione se bisogna tenere conto

delle osservazioni del Governo. A tal proposito, sottolinea che le parti sono

state invitate a inviare le loro memorie prima del 9 gennaio 2007. Emerge

dal fascicolo che il Governo ha depositato le sue osservazioni nel termine

concesso. Esse non sarebbero dunque tardive.

51. La Corte sottolinea che la nozione di famiglia su cui poggia l’articolo

8 della Convenzione include, pur in assenza di coabitazione, il legame tra un

individuo e suo figlio, sia egli legittimo (v., mutatis mutandis, Berrehab c.

Paesi Bassi, 21 giugno 1988, § 21, serie A n^o138, e Gül c. Svizzera, 19

febbraio 1996, § 32, Raccolta delle sentenze e delle decisioni, 1996-I) o

naturale. Se come norma generale una coabitazione può costituire indizio di

una tale relazione, eccezionalmente altri fattori possono servire a dimostrare

che una relazione è sufficientemente stabile per creare dei «legami

familiari» di fatto (Kroon e altri c. Paesi Bassi, citato). L’esistenza o

l’assenza di un «legame familiare» è innanzitutto un dato di fatto dipendente

dalla realtà concreta dei legami personali stretti (K. e T. c. Finlandia [GC],

n^o25702/94, § 150, CEDH 2001-VII).

52. Tornando alle circostanze del caso in specie, la Corte nota che la

ricorrente non ha riconosciuto i suoi figli e non ha formato un «nucleo

familiare» con essi. Di conseguenza, la questione è verificare se esistono

altri elementi propri per dimostrare che la relazione in esame è

sufficientemente stabile ed effettiva da dare vita a dei «legami familiari» di

fatto.

53. Certo, garantendo il diritto al rispetto della vita familiare, l’articolo 8

presuppone l’esistenza di una famiglia (Marckx c. Belgio, 13 giugno 1979,

10

SENTENZA TODOROVA c. ITALIA

§ 31, serie A n^o31; Johnson c. Regno Unito, 24 ottobre 1997, § 62,

Raccolta 1997-VII), condizione che non sembra soddisfatta nel caso in

esame, data l’assenza di coabitazione o di legami de facto sufficientemente

stretti tra la ricorrente e i suoi figli. Non risulta pertanto, secondo la Corte,

che ogni vita familiare progettata rientri interamente nella fattispecie

dell’articolo 8. In tal senso, la Corte ha già considerato che questo articolo

può anche estendersi a relazioni potenziali che potrebbero svilupparsi, ad

esempio, tra un padre naturale e un figlio nato fuori dal matrimonio (Nylund

c. Finlandia (dec.), n^o27110/95, CEDH 1999-VI), o nel caso di una

relazione nata da un matrimonio non putativo, anche se una vita familiare

non era ancora pienamente stabilita (Abdulaziz, Cabales e Balkandali

c. Regno Unito, 28 maggio 1985, § 62, serie A n^o94).

54. Nel caso in esame, la Corte rileva che la ricorrente ha domandato di

vedere i figli quattro giorni dopo il parto e che due mesi più tardi ha

inoltrato al tribunale per i minorenni una richiesta di sospensione del

procedimento di adozione. È vero che tale richiesta è stata rigettata poiché i

bambini erano stati dati in affidamento preadottivo, ma la Corte non

potrebbe negare l’interesse che la ricorrente ha dimostrato verso i figli ed

escludere la relazione potenziale che avrebbe potuto svilupparsi tra costoro

se ella avesse avuto la possibilità di rimettere in discussione la sua scelta

davanti al tribunale.

55. Alla luce di quanto sopra, la Corte ritiene che il legame tra la

ricorrente e i suoi figli rientri nella vita familiare, ai sensi dell’articolo 8

della Convenzione. Conseguentemente, l’eccezione del Governo deve

essere rigettata.

2. Sul difetto di qualità di vittima della ricorrente

a) Argomenti delle parti

56. Il Governo ritiene che la ricorrente abbia volontariamente omesso di

riconoscere i figli, onere che le avrebbe permesso di godere dei diritti

genitoriali sul piano sostanziale e processuale. La ricorrente non si è mai

occupata di loro, né ha manifestato l’intenzione di farlo. Per il Governo,

anche a supporre l’esistenza di tali diritti, il loro esercizio effettivo è stato

impedito dall’inerzia consapevole e volontaria della ricorrente, che veniva

assistita da un avvocato a partire dal 2 dicembre 2005.

57. La ricorrente contesta la tesi del Governo. Considera di aver

compiuto quanto necessario per difendere il suo diritto protetto dall’articolo

8 della Convenzione.

11

SENTENZA TODOROVA c. ITALIA

b) Valutazione della Corte

58. La Corte ritiene che questa eccezione è essenzialmente connessa a

quella di incompatibilità ratione materiae. Sul punto, ha appena affermato

che il legame tra la ricorrente e i suoi figli rileva come «legame familiare»,

ai sensi dell’articolo 8 § 1 della Convenzione. La Corte ritiene che a tal

proposito non si pongono ulteriori questioni.

3. Eccezione preliminare derivante dal non esaurimento dei ricorsi

interni

a) Argomento delle parti

59. Il Governo eccepisce in subordine il non esaurimento dei ricorsi

interni. La ricorrente avrebbe potuto, ai sensi dell’articolo 17 della legge n^o

184/1983, in vigore all’epoca dei fatti, opporsi alla decisione sullo stato di

adottabilità dei figli dinanzi al tribunale dei minorenni e domandare la

revoca di tale stato ai sensi dell’articolo 21.

60. Invece, la ricorrente ha impugnato il decreto dichiarativo dello stato

di adottabilità dei gemelli davanti alla corte di appello, organo

incompetente, anziché opporsi al tribunale dei minorenni ai sensi

dell’articolo 17 della legge. L’appello è stato dichiarato irricevibile. Ha

reiterato l’appello ma non ha rispettato la procedura dovuta, né ha fatto

domanda di revoca conformemente all’articolo 21 della legge. La ricorrente

ha messo in atto delle strategie giudiziarie non previste dalla legge. Il

Governo ammette che, non avendo riconosciuto i figli, la ricorrente non

avrebbe potuto fare opposizione ai sensi dell’articolo 17; tuttavia, sottolinea

che, anche nel caso in cui il diritto interno le avesse riconosciuto più ampie

facoltà di intervento nel procedimento e l’opposizione alle decisioni del

tribunale, la ricorrente avrebbe comunque commesso un errore di procedura

che avrebbe quanto meno impedito al procedimento di concludersi. Inoltre,

la ricorrente era assistita da un avvocato dal 2 dicembre 2005, in tempo utile

per opporsi nelle forme previste alla dichiarazione di adottabilità e di

domandarne la revoca. Il Governo ricorda che spetta all’avvocato e non alle

autorità di indicare alla ricorrente le strategie da seguire (Hermi c. Italia

[GC], n^o18114/02, § 91, CEDH 2006-...).

61. La ricorrente contesta l’argomento del Governo. Facendo riferimento

alla giurisprudenza della Corte (Cardot c. Francia, 19 marzo 1991, § 34

serie A n^o200; Melnikova c. Ucraina, n^o24626/03, § 67, 22 novembre

2005; Akdivar e altri c. Turchia, 16 settembre 1996, § 67, Raccolta di

sentenze e decisioni 1996-IV ; Andronicou e Constantinou c. Cipro, 9

ottobre 1997, § 159, Raccolta 1997-VI; Estrikh c. Lettonia, n^o73819/01,

§ 93, 18 gennaio 2007), sottolinea che il principio dell’esaurimento dei

ricorsi interni deve applicarsi con una certa flessibilità e senza formalismi

eccessivi e che nulla impone di utilizzare ricorsi non adeguati né effettivi.

12

SENTENZA TODOROVA c. ITALIA

Inoltre, spetta al Governo che eccepisce il mancato esaurimento

convincere la Corte che il ricorso sarebbe stato effettivo e disponibile sia in

teoria che in pratica all’epoca dei fatti, ovvero che fosse accessibile,

suscettibile di offrire alla ricorrente di formulare le sue lamentele e in grado

di offrire ragionevoli prospettive di successo. La ricorrente sostiene che la

corte d’appello di Bari l’abbia informata del procedimento solo il 16

febbraio 2006, quando nessuna azione giudiziaria era più possibile.

b) Valutazione della Corte

62. La Corte ritiene, alla luce delle argomentazioni delle parti, che questa

eccezione sia strettamente connessa con il merito del ricorso e decide di

unirla ad esso.

4. Conclusioni

63. La Corte constata che le doglianze lamentate ai sensi dell’articolo 8

non è manifestamente infondata ai sensi dell’articolo 35 § 3 della

Convenzione. Ritiene inoltre che non vi sia alcun altro motivo di

irricevibilità. Dichiara dunque il ricorso ricevibile.

B. Sul merito

64. Ad avviso della ricorrente, la decisione di adottabilità dei minori

emessa 27 giorni soltando dopo il parto è incompatibile con gli standard del

Consiglio d’Europa espressi nell’articolo 5 § 4 della Convenzione europea

in materia di adozione dei minori, aperta alla firma il 24 aprile 1967 e

ratificata dall’Italia il 25 maggio 1976. Tale articolo prevede in effetti che

non si possa decidere un’adozione sulla base del consenso espresso dalla

madre prima che un termine di almeno sei settimane sia trascorso da tale

consenso. La ricorrente afferma, inoltre, che l’ingerenza delle autorità

italiane nei confronti del suo diritto alla vita privata e familiare non è stata

né proporzionata al fine perseguito, né necessaria in una società

democratica.

65. Ella rileva che il tribunale per i minorenni di Bari ha dichiarato i

minori adottabili senza averla prima udita e ciò malgrado il fatto che avesse

manifestato la volontà di essere ascoltata dal giudice all’assistente sociale

M.P. qualche giorno dopo la nascita dei gemelli. Il tribunale avrebbe

pertanto omesso di tutelare i suoi diritti genitoriali.

66. Il Governo contesta tale argomentazione. Afferma innanzitutto che

non vi sarebbe stata ingerenza in una vita familiare inesistente. Anche a

ritenere che una tale ingerenza vi sia stata, essa sarebbe prevista dalla legge,

al fine legittimo di proteggere gli interessi dei minori, e sarebbe stata

proporzionata a tale fine. Inoltre, il diritto italiano sarebbe pienamente

conforme agli standard del Consiglio d’Europa in materia di adozione. Il

13

SENTENZA TODOROVA c. ITALIA

Governo ritiene che l’articolo 5 §4 della Convenzione europea in materia di

adozione dei minori non si applichi al caso poiché la situazione della

ricorrente rientrerebbe nel campo di applicazione dell’articolo 5 § 3. Inoltre,

il Governo ritiene che, anche a reputare l’articolo 5 § 4 applicabile al caso in

esame, il termine di sei settimane sarebbe spirato il 18 novembre 2005,

mentre la ricorrente avrebbe agito ufficialmente davanti al tribunale per i

minorenni solo il 2 dicembre 2005.

67. Il Governo sottolinea che gli Stati hanno un ampio margine di

apprezzamento nel definire concretamente le condizioni e i termini per

l’esercizio dei diritti, compresi quelli genitoriali. Ritiene che la legislazione,

la giurisprudenza e la prassi nazionali abbiano fornito alla ricorrente

garanzie adeguate e sufficienti dei suoi diritti protetti dalla Convenzione sul

piano sostanziale e procedurale.

68. Il Governo afferma inoltre che la ricorrente avrebbe potuto avvalersi

della semplice procedura amministrativa di riconoscimento della maternità,

prima ancora di inoltrare la sua richiesta al tribunale o fino al 16 febbraio

2006, cosa che le avrebbe permesso di domandare la revoca del decreto ai

sensi dell’articolo 21 della legge. Infine, il Governo nota che la legislazione,

la prassi e la giurisprudenza avrebbero offerto alla ricorrente dei mezzi di

ricorso che ella non avrebbe utilizzato. Ne segue che il procedimento

avviato, alla luce delle possibilità offerte alla ricorrente, non è stata iniqua.

69. La Corte richiama il fatto che, se l’articolo 8 ha come scopo

prioritario di tutelare l’individuo contro arbitrarie ingerenze dei poteri

pubblici, non si limita a imporre lo Stato un divieto di ingerenza: a questo

scopo negativo si possono aggiungere obblighi positivi inerenti a un

effettivo rispetto della vita familiare. Essi possono implicare l’adozione di

misure per il rispetto della vita privata, anche nelle relazioni degli individui

tra loro. Il confine tra gli obblighi positivi e negativi dello Stato imposti

dall’articolo 8 non si presta ad una definizione precisa; i principi applicabili

sono invece comparabili. In particolare, nei due casi, bisogna avere riguardo

al giusto equilibrio da individuare tra interessi concorrenti; in tal modo,

nelle due ipotesi, lo Stato gode di un certo margine di apprezzamento (cfr.

Keegan c. Irlanda, sentenza del 26 maggio 1994, serie A n^o290, § 49,

Odièvre c. Francia [GC], n^o42326/98, § 40, CEDH 2003-III; Evans

c. Regno Unito [GC], n^o6339/05, § 75, 10 aprile 2007).

70. La Corte afferma che la questione principale è verificare se

l’applicazione nel caso in esame della legislazione ha condotto ad un

corretto equilibrio tra l’interesse pubblico e svariati interessi privati

concorrenti, tutti fondati sul rispetto della vita privata e familiare. Essa

ritiene dunque più opportuno esaminare le doglianze sollevate nella

prospettiva degli obblighi positivi (Evans, citato, § 76).

71. Il margine di apprezzamento di cui dispongono gli Stati contraenti è

ampio per consentire alle autorità giudiziarie di individuare un equilibrio tra

interessi privati e pubblici concorrenti o tra i diversi diritti protetti dalla

14

SENTENZA TODOROVA c. ITALIA

Convenzione. Ciò è tanto più vero in considerazione del fatto che non esiste

un accordo tra gli Stati membri del Consiglio d’Europa sull’importanza

relativa degli interessi in gioco o sui migliori strumenti per proteggerla

(Evans, citato, §§ 77-81).

72. La Corte afferma inoltre che non è suo compito sostituirsi alle

autorità interne, ma esaminare dalla prospettiva della Convenzione le

decisioni che le autorità giudiziarie hanno reso nell’esercizio del loro potere

discrezionale. La Corte deve dunque valutare se le autorità italiane hanno

agito in ottemperanza ai loro obblighi positivi derivanti dall’articolo 8 della

Convenzione (Hokkanen c. Finlandia, sentenza del 23 settembre 1994,

serie A n^o299-A ; § 55, Mikulić c. Croazia, n^o53176/99, § 59, CEDH

2002-I ; P., C. e S. c. Regno Unito, n^o56547/00, § 122, CEDH 2002-VI).

73. La Corte afferma che le autorità italiane, in seguito all’abbandono

dei minori da parte della ricorrente, hanno preso tutte le misure necessarie

per proteggerli. Li hanno sistemati d’urgenza presso un centro

d’accoglienza, hanno nominato un tutore provvisorio e aperto un

procedimento di adottabilità. Tuttavia, la Corte nota che l’11 ottobre 2005,

ovvero quattro giorni dopo il parto, l’assistente sociale aveva depositato un

rapporto in cui dichiarava che la ricorrente richiedeva del tempo per

riflettere prima di decidere se riconoscere o meno i figli, e di essere ricevuta

dal tribunale dei minorenni. La ricorrente esprimeva inoltre il desiderio che i

minori fossero messi provvisoriamente in un centro di accoglienza o presso

una famiglia a condizione che potesse vederli, fino al momento in cui

avrebbe preso una decisione nel termine previsto dalla legge.

74. La Corte afferma che il 2 novembre 2005 il tribunale per i minorenni,

ritenendo sufficienti gli elementi raccolti durante l’istruttoria – giacché, da

un lato, il padre era ignoto e, d’altro lato, la madre non li aveva riconosciuti

–, dichiarava i gemelli adottabili senza aver udito la ricorrente. Il tribunale,

basandosi sul parere del pubblico ministero, non riteneva necessario udirla.

La Corte nota che la ricorrente ha reiterato la richiesta di essere ascoltata dal

tribunale il 2 dicembre 2005, ma in mancanza dell’opposizione del pubblico

ministero alla decisione del tibunale del 2 novembre sullo stato di

adottabilità dei minori, la decisione diveniva definitiva il 5 dicembre 2005.

75. In particolare, la Corte constata che la ricorrente si trovava in una

situazione di stress psicologico dovuto al fatto che risiedeva irregolarmente

in Italia, era sola e senza impiego. È vero che la ricorrente non si è opposta

alla decisione dichiarativa dello stato di adottabilità dei minori e non ne ha

domandato la revoca al tribunale dei minorenni, ai sensi dell’articolo 21

della legge n^o184/1983, ma si è rivolta a un tribunale incompetente, ovvero

alla corte d’appello di Bari. Tuttavia, la Corte non condivide le

argomentazioni del Governo secondo cui la ricorrente avrebbe dovuto fare

opposizione al tribunale ai sensi dell’articolo 17 della legge n^o184/1983.

Essa ritiene che, secondo la giurisprudenza della Corte di cassazione, in

15

SENTENZA TODOROVA c. ITALIA

materia di adozione, tale via di ricorso è destinata al fallimento

(paragrafo 23 supra).

76. Alla luce di quanto detto, l’eccezione di non esaurimento dei ricorsi

interni del Governo non potrebbe essere accolta.

77. La Corte osserva che in questo genere di casi ci si trova dinanzi ad

interessi difficilmente conciliabili, quelli della madre biologica, quelli dei

minori e quelli della famiglia d’adozione. L’interesse generale non è d’altro

canto assente (Odièvre c. Francia [GC], n^o42326/98, § 45, CEDH

2003-III). Nella ricerca dell’equilibrio tra questi diversi interessi, quello

superiore del minore deve prevalere.

78. La Corte ritiene che la complessità del caso e l’equilibrio sottile che

bisogna individuare tra gli interessi dei minori e quelli della madre

esigerebbero che si desse un’importanza particolare agli obblighi

procedurali provenienti necessariamente dall’articolo 8 della Convenzione.

In particolare, era fondamentale per la ricorrente potersi esprimere davanti

all’autorità giudiziaria e rimettere in discussione la scelta di abbandonare i

figli.

79. La Corte ritiene che questa lacuna abbia impedito alla ricorrente di

essere sufficientemente coinvolta nel procedimento decisionale per poter

benificiare della tutela dei suoi interessi richiesta dall’articolo 8 della

Convenzione.

80. La Corte non è affatto convinta che la necessità di un procedimento

rapido, che va di norma di pari passo con l’interesse del minore, esiga una

misura così radicale come la dichiarazione di adottabilità 27 giorni dopo la

nascita senza udire la ricorrente. Nulla fa dubitare che fosse preferibile

decidere al più presto sul futuro dei due minori, cionondimeno la Corte

ritiene che il fatto di dichiarare i minori adottabili in seguito ad un

procedimento in cui la madre non è stata mai ascoltata, quando ne ha fatto

richiesta avendo cominciato a dubitare della sua scelta di abbandonare i

figli, costituisce una misura che non tiene affatto conto dei fatti concreti.

81. Pur riconoscendo che i giudici hanno agito in buona fede per tutelare

il benessere dei minori, la Corte ritiene che la procedura seguita abbia

impedito alla ricorrente di presentare le sue argomentazioni in modo

adeguato ed effettivo e di proteggere il suo diritto alla vita privata e

familiare.

82. Difatti, in controversie di tale natura, di fronte a conseguenze di

estrema importanza in quanto relative al legame familiare, lo Stato aveva

l’obbligo positivo di assicurarsi che il consenso della ricorrente

all’abbandono dei suoi figli fosse stato chiaro e circondato di garanzie

adeguate.

83. La Corte conclude dunque che lo Stato non ha rispettato verso la

ricorrente gli obblighi positivi imposti dall’articolo 8 della Convenzione.

Pertanto, vi è stata violazione di questo articolo.

16

SENTENZA TODOROVA c. ITALIA

II. SULL’APPLICAZIONE

CONVENZIONE

DELL’ARTICOLO

41

DELLA

84. Ai sensi dell’articolo 41 della Convenzione,

«Se la Corte dichiara che vi e stata violazione della Convenzione o dei suoi

protocolli e se il diritto interno dell'Alta Parte contraente non permette che in modo

incompleto di riparare le conseguenze di tale violazione, la Corte accorda, quando è il

caso, un'equa soddisfazione alla parte lesa.»

A. Danno

85. La ricorrente sostiene di aver subito un grave pregiudizio morale per

la separazione irreversibile dai figli e la dichiarazione di adottabilità. Chiede

400.000 euro (EURO). In subordine, la ricorrente domanda una restitutio in

integrum.

86. Il Governo si rimette alla discrezione della Corte considerando

esorbitante la somma indicata. Inoltre, sostiene che nessuna misura potrebbe

essere presa dalle autorità per ristabilire la situazione creata dalla decisione

giudiziaria. Sostiene che nessuna questione di restitutio in integrum si pone

nel caso in esame.

87. La Corte ritiene che il dolore sofferto dalla ricorrente le ha provocato

un pregiudizio morale certo che l’accertamento della violazione della

Convenzione non basta a compensare (v., ad esempio, Elsholz c. Germania

[GC], n^o25735/94, §§ 70-71, CEDH 2000-VIII, e P. C. e S. c. Regno

Unito, n^o56547/00, § 150, CEDH 2002-VI).

88. Giudicando in via equitativa, la Corte riconosce alla ricorrente 15

000 EURO.

B. Spese e costi

89. La ricorrente richiede, esibendo i titoli giustificativi, 17 748,56

EURO per le spese e i costi sostenuti davanti alla Corte.

90. Il Governo non si pronuncia.

91. Secondo la giurisprudenza della Corte, il ricorrente non può ottenere

il rimborso delle spese e dei costi se non nella misura in cui siano accertate

la loro effettività, necessità e ragionevolezza dell’ammontare. Nel caso in

esame, la Corte afferma che l’avvocato della ricorrente è intervenuto solo a

seguito della comunicazione del ricorso. Tenuto conto dei documenti in

possesso e dei criteri menzionati, la Corte ritiene ragionevole la somma di

3 000 EURO per il procedimento davanti alla Corte, da cui occorre dedurre

le somme versate dal Consiglio d’Europa a titolo di assistenza processuale

di 850 EURO, e riconosce alla ricorrente la somma di 2 150 EURO.

17

SENTENZA TODOROVA c. ITALIA

C. Interessi moratori

92. La Corte ritiene appropriato calcolare il tasso di interessi sul tasso

marginale di interesse della Banca centrale europea maggiorato di tre punti

percentuali.

PER QUESTI MOTIVI, LA CORTE, ALL’UNANIMITÀ

1. Dichiara il ricorso ricevibile;

2. Ritiene che vi è stata violazione dell’articolo 8 della Convenzione;

3. Ritiene,

a) che lo Stato convenuto debba versare alla ricorrente, entro tre mesi

dal giorno in cui la sentenza diventerà definitiva ai sensi

dell’articolo 44 § 2 della Convenzione, le seguenti somme:

(i) 15 000 EURO (quindicimila euro), oltre ad ogni importo che possa

essere dovuto a titolo di imposta, per danno morale,

(ii) 2 150 EURO (duemilacentocinquanta euro), per spese e costi, oltre

ad ogni importo che possa essere dovuto dalla ricorrente a titolo di

imposta;

b) che a partire dallo spirare di tale termine e fino al pagamento, tale

importo sarà maggiorato di un interesse semplice ad un tasso pari a

quello marginale della Banca centrale europea applicabile in tale

periodo, aumentato di tre punti percentuali;

4. Rigetta per il resto la domanda di equa soddisfazione.

Redatta in francese e comunicata per scritto il 13 gennaio 2009, ai sensi

degli articoli 77 §§ 2 e 3 del regolamento.

Sally Dollé

Cancelliere

Françoise Tulkens

Presidente

18