CONSIGLIO D’EUROPA

CORTE EUROPEA DEI DIRITTI DELL’UOMO

GRANDE CAMERA

SAADI C. REGNO UNITO

(Ricorso n. 13229/03)

SENTENZA

STRASBURGO

29 gennaio 2008

Questa sentenza è finale. Essa può subire ritocchi di forma

traduzione non ufficiale dal testo originale a cura dell'Unione forense per la tutela dei diritti dell'uomo

Grande Camera, sentenza 29 gennaio 2008, ricorso n. 13229/03, Saadi c. Regno Unito

Nel caso Saadi c. Regno Unito,

La Corte europea dei diritti dell’uomo, riunita in una Grande Camera

composta da:

Jean-Paul Costa, presidente,

Christos Rozakis,

Nicolas Bratza,

Boštjan M. Zupančič,

Peer Lorenzen,

Françoise Tulkens,

Nina Vajić,

Margarita Tsatsa-Nikolovska,

Snejana Botoucharova,

Anatoly Kovler,

Elisabeth Steiner,

Lech Garlicki,

Khanlar Hajiyev,

Dean Spielmann,

Ineta Ziemele,

Isabelle Berro-Lefèvre,

Päivi Hirvelä, giudici,

e da Michael O'Boyle, Vice Cancelliere.

Dopo avere deliberato in camera di consiglio il 16 maggio ed il 5

dicembre 2007,

Rende la seguente sentenza, adottata in tale ultima data:

PROCEDURA

1. Il caso trae origine da un ricorso (n. 13229/03) diretto contro il Regno

Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord presentato alla Corte in virtù

dell’art. 34 della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e

delle libertà fondamentali (« la Convenzione ») da un cittadino iracheno, il

Sig. Shayan Baram Saadi (« il ricorrente »), il 18 aprile 2003.

2. Il ricorrente è rappresentato da Messrs Wilson & Co., avvocati del

foro di Londra. Il Governo del Regno Unito (« il Governo ») è rappresentato

dal suo agente, J. Grainger, del Ministero degli Affari esteri e del

Commonwealth

3. Il ricorrente sostiene di essere stato detenuto in violazione degli

articoli 5 § 1 e 14 della Convenzione, e di non essere stato adeguatamente

informato dei motivi della detenzione in violazione dell’art. 5 § 2.

4. Il ricorso è stato attribuito alla quarta sezione della Corte (art. 52 § 1

del Regolamento). Il 27 settembre 2005 è stato dichiarato ricevibile da una

camera di quella sezione composta dai seguenti giudici: J. Casadevall,

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Grande Camera, sentenza 29 gennaio 2008, ricorso n. 13229/03, Saadi c. Regno Unito

Nicolas Bratza, M. Pellonpää, R. Maruste, K. Traja, L. Mijović, J. Šikuta e

anche F. Elens-Passos, vice cancelliere di sezione. L’11 luglio 2006 una

camera composta dagli stessi giudici, insieme con T.L. Early, cancelliere di

sezione, ha emesso una sentenza con cui si stabiliva, per quattro voti contro

tre, che non c’era stata violazione dell’art. 5 § 2. La Camera ha inoltre

sostenuto all’unanimità che non fosse necessario considerare l’art. 14

separatamente, che la constatazione di una violazione dell’art. 5 § 2

rappresenterebbe una equa soddisfazione sufficiente per ilpregiudiziio

morale, e che lo Stato convenuto doveva corrispondere al ricorrente una

somma di 1.500 (Euro), più ogni tassa dovuta, per i costi e le spese.

5. L’11 dicembre 2006, a seguito di richiesta del ricorrente, il collegio

della Grande Camera ha deciso di rinviare il caso alla Grande Camera ai

sensi dell’art. 43 della Convenzione.

6. La composizione della Grande Camera è stata determinata

conformemente all’art. 27 §§ 2 e 3 della Convenzione e all’art. 24 del

Regolamento della Corte.

7. Sia il ricorrente sia il Governo hanno presentato le proprie memorie

scritte sul merito del caso. Inoltre, sono state ricevute note da terzi

presentate congiuntamente dal Centro di Consulenza sui Diritti Individuali

in Europa (« AIRE Centre »), Consiglio Europeo per i Rifugiati e gli Esiliati

(« ECRE ») e Libertà, e dall’Alto Commissario delle Nazioni Unite per i

Rifugiati (« UNHCR »), che il presidente ha autorizzato ad intervenire nella

procedura scritta (art. 36 § 2 della Convenzione e art. 44 § 2 del

Regolamento).

8. Un’udienza si è svolta in pubblico presso il Palazzo dei diritti

dell’uomo, a Strasburgo, il 16 maggio 2007 (art. 59 § 3 del Regolamento).

Sono comparsi:

(a) per il Governo convenuto

J. GRAINGER,

D. PANNICK QC,

M. FORDHAM QC,

N. SAMUEL,

agente,

avvocato,

S. BARRETT,

consulenti.

(b) per il ricorrente

R. SCANNELL,

D. SEDDON,

avvocato,

M. HANLEY,

S. GHELANI,

consulenti.

La Corte ha sentito le dichiarazioni rese da Scannel e Pannick, nonché le

loro risposte ai quesiti posti dai giudici Costa e Spielmann.

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Grande Camera, sentenza 29 gennaio 2008, ricorso n. 13229/03, Saadi c. Regno Unito

IL FATTO

I. LE CIRCOSTANZE DEL CASO

9. Il ricorrente, curdo iracheno, è nato nel 1976 ed al momento vive e

lavora come medico a Londra.

A. L’ammissione temporanea del ricorrente nel Regno Unito

10. Nel dicembre del 2000 il ricorrente fuggì dalla Regione Autonoma

Curda dell’Iraq dopo aver, nell’esercizio dei suoi doveri di medico

ospedaliero, curato ed agevolato la fuga di tre membri Partito Comunista dei

Lavoratori iracheno che erano stati feriti in un attacco. Egli giunse

all’aeroporto di Heathrow il 30 dicembre 2000 ed immediatamente chiese

asilo.

11. L’agente dell’immigrazione contattò il Centro di accoglienza

Oakington (« Oakington », vedi infra o paragrafi 23-25), ma lì non c’era

posto al momento, quindi al ricorrente fu accordata l’« ammissione

temporanea » (vedi infra paragrafi 20-21) per passare la notte presso un

albergo a sua scelta per poi tornare all’aeroporto la mattina seguente. Il 31

dicembre 2000 egli si presentò come richiesto e gli fu di nuovo accordata

l’ammissione temporanea fino al giorno seguente. Quando il ricorrente si

presentò nuovamente come richiesto, gli fu per la terza volta accordata

l’ammissione temporanea, fino al giorno seguente, 2 gennaio 2001 alle ore

10.00.

B. La detenzione ad Oakington e la procedura di asilo

12. Quest’ultima volta, quando il ricorrente si presentò come richiesto,

fu arrestato e trasferito ad Oakington.

13. Durante la detenzione, al ricorrente fu consegnato un modulo

standard, « Motivi di detenzione e diritti di cauzione », nel quale era

specificato che si ricorreva alla detenzione solo laddove non ci fosse una

ragionevole alternativa, ed era specificata una lista di motivi quale il rischio

di fuga, con riquadri da segnare da parte dell’agente dell’immigrazione se

del caso. Il modulo non conteneva un’opzione per indicare la possibilità di

detenzione ai fini di un trattamento accelerato della pratica a Oakington.

14. Il 4 gennaio 2001 il ricorrente incontrò a Oakington un avvocato del

Centro Legale per i Rifugiati, il quale contattò il Ministero degli Interni per

sapere perché il ricorrente fosse detenuto e per richiederne il rilascio. Il 5

gennaio 2001, dopo che il ricorrente era stato già detenuto per 76 ore,

l’avvocato fu informato telefonicamente da un agente dell’immigrazione

che era detenuto in quanto cittadino iracheno che rispondeva ai criteri di

Oakington. L’avvocato quindi scrisse al Ministero degli Interni richiedendo

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Grande Camera, sentenza 29 gennaio 2008, ricorso n. 13229/03, Saadi c. Regno Unito

il rilascio del ricorrente in quanto la sua detenzione era illegittima. A

seguito del rifiuto, il ricorrente presentò istanza di revisione della decisione

di detenzione, sostenendone la contrarietà al diritto interno ed all’art. 5 §§ 1

e 2 della Convenzione.

15. La richiesta di asilo del ricorrente fu inizialmente respinta l’8

gennaio. Il giorno seguente egli fu rilasciato da Oakington e gli fu di nuovo

accordata l’ammissione temporanea in attesa della pronuncia sul suo

appello. Il 14 gennaio 2003 il suo appello fu accolto e gli fu riconosciuto il

diritto di asilo.

C. I procedimenti di revisione giurisdizionale

16. Durante il procedimento di revisione giurisdizionale della decisione

di detenere il ricorrente, il giudice Collins, il 7 settembre 2001, (R. (on the

application of Saadi and others) v. Secretary of State for the Home

Department [2001] EWHC Admin 670) ha dichiarato che il Segretario di

stato ha siffatto potere di detenzione in base alla Legge sull’Immigrazione

del 1971 (vedi infra paragrafo 19). Tuttavia, in riferimento alla sentenza

della Corte nel caso Amuur c. Francia, (sentenza del 25 giugno 1996,

Reports of Judgments and Decisions 1996-III, § 43), e sulla base di quella

che egli considerava una « lettura sensibile » dell’art. 5 § 1(f), ha concluso

che non è ammesso in base alla Convenzione detenere, al solo scopo di

efficienza amministrativa, un richiedente asilo che abbia seguito le

procedure previste e in relazione al quale non vi sia rischio di fuga. Sebbene

la detenzione rientri nell’art. 5 § 1(f), è sproporzionato detenere un

richiedente asilo allo scopo di far procedere rapidamente la sua pratica, non

essendo stato dimostrato che severe condizioni di residenza, che non

oltrepassino un periodo di detenzione di 24 ore, potrebbero non essere

sufficienti. Egli inoltre ha dichiarato (come avevano fatto la Corte d’appello

e la Camera dei lord) che al ricorrente non erano stata adeguatamente

motivata la sua detenzione.

17. Il 19 ottobre 2001 la Corte d’appello all’unanimità ha rovesciato

questa sentenza ([2001] EWCA Civ 1512). Lord Phillips of Worth

Matravers, che ha pronunciato la sentenza principale, ha prima preso in

considerazione la questione se la politica di detenere i richiedenti asilo a

Oakington ai fini di un trattamento accelerato fosse tanto irragionevole da

renderla illegittima in base al diritto interno. Egli ha osservato che negli

ultimi anni le richieste di asilo al Regno Unito e ad altri paesi si sono

moltiplicate. Nel Regno Unito il numero medio mensile di richieste dal

luglio al settembre del 1999 era stato quasi 7.000, il 60% in più dell’anno

precedente. Far fronte ad un numero enorme di richiedenti asilo pone seri

problemi amministrativi, ed è interesse di tutti i richiedenti asilo che il

proprio status venga stabilito il più celermente possibile. Egli ha aggiunto:

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Grande Camera, sentenza 29 gennaio 2008, ricorso n. 13229/03, Saadi c. Regno Unito

« Condividiamo i dubbi espressi da Collins J sulla questione se la detenzione sia

davvero necessaria per assicurare efficacia e rapidità alla procedura di richiesta di

asilo. Tuttavia nell’esprimere tali dubbi […] ci abbandoniamo ad ipotesi e

speculazioni. Non c’è dubbio che, se le richieste di asilo devono essere trattate

nell’arco di sette giorni, i richiedenti necessariamente si troveranno a dover essere

soggetti a gravi restrizioni della propria libertà. In un modo o nell’altro sarà loro

richiesto di essere presenti in un centro in ogni momento in cui si potrebbe avere

bisogno di loro per un colloquio, cosa che è impossibile da stabilire secondo un

programma predeterminato. I richiedenti si sottoporrebbero volontariamente a siffatto

regime se non fossero detenuti? Indubbiamente molti lo farebbero, ma è impossibile

condannare in quanto irragionevole la politica di sottoporre i richiedenti asilo le cui

richieste siano passibili di una rapida conclusione ad un breve periodo di detenzione

finalizzato ad assicurare che il regime proceda senza intralci.

Questa non è una conclusione alla quale siamo giunti rapidamente. I richiedenti

asilo sono detenuti a Oakington solo se è probabile che si decida in merito alle loro

richieste nell’arco di una settimana. Ma deve anche trattarsi di persone dalle quali non

ci si aspetta che fuggano o che tengano comportamenti sbagliati. A prima vista sembra

eccessivo detenere coloro i quali è altamente improbabile che possano fuggire solo per

facilitare il trattamento delle loro pratiche. Tuttavia le statistiche che abbiamo esposto

all’inizio della nostra sentenza non possono essere ignorate. Come ha osservato [il

Ministro degli Interni] nel dibattito alla Camera dei Lord il 2 novembre 1999, di

fronte ad un numero di richieste di asilo di quasi 7.000 al mese, « nessun governo

responsabile può semplicemente scrollare le spalle e non fare niente » […] Un breve

periodo di detenzione non è un prezzo irragionevole da pagare al fine di assicurare la

rapida evasione delle richieste presentate da una porzione rilevante di coloro che

partecipano a tale afflusso. In tali circostanze, siffatta detenzione può essere intesa

come misura di ultima istanza. […] »

La Corte di Appello ha poi considerato se la detenzione ricada nella

prima parte dell’art. 5 § 1(f), ed ha sostenuto che il diritto alla libertà di cui

all’art. 5 § 1(f) ha lo scopo di salvaguardare il potere sovrano degli Stati

membri di decidere se permettere ai cittadini stranieri di entrare nel proprio

territorio a qualunque condizione e che la detenzione di un cittadino

straniero rientra nell’ipotesi prevista da tale sottoparagrafo, a meno che e

fintanto che l’ingresso venga autorizzato, ferma restando la condizione,

come si ricava dal caso Chahal c. Regno Unito (sentenza del 15 novembre

1996, Reports 1996-V), che la procedura di asilo o di espulsione non si

prolunghino irragionevolmente.

18. Il 31 ottobre 2002 la Camera dei Lord ha respinto all’unanimità

l’appello del ricorrente ([2002] UKHL 41). Prendendo nota del fatto che a

Oakington vengono vagliate le domande di circa 13.000 richiedenti asilo

all’anno, il che impone di tenere fino a 150 colloqui al giorno, Lord Slynn

di Hadley, con il quale hanno concordato gli altri Law Lords, ha sostenuto

quanto segue:

« Nel diritto internazionale vige da lungo tempo il principio che gli stati sovrani

possono disciplinare l’ingresso di cittadini stranieri nel loro territorio. […]

L’applicazione di tale principio è tuttavia soggetta a qualsiasi obbligo che derivi da

un trattato di cui lo stato sia parte o a qualsiasi norma di diritto interno dello stato che

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Grande Camera, sentenza 29 gennaio 2008, ricorso n. 13229/03, Saadi c. Regno Unito

si applichi all’esercizio di suddetto potere di controllo. Il punto da cui partire è quindi,

dal mio punto di vista, che il Regno Unito ha il diritto di controllare l’ingresso e la

presenza ininterrotta di stranieri nel suo territorio. L’art. 5 § 1(f) sembra basato su tale

presupposto. La questione è quindi se le disposizioni del par. 1(f) regolano l’esercizio

di tale diritto in modo che la detenzione per le ragioni e nelle modalità previste ad

Oakington siano contrarie alle disposizioni di tale articolo, rendendo così illegittima la

detenzione.

Secondo me è chiaro che la detenzione finalizzata ad ottenere una rapida procedura

decisionale per i richiedenti asilo non è di per sé necessariamente ed in ogni caso

illegittima. Si sostiene comunque che la detenzione finalizzata ad ottenere una

procedura rapida per ‘ opportunità amministrativa ’ non rientri nel par. 1(f). Deve

esserci qualche altro elemento che giustifichi l’esercizio del potere di detenzione,

quale la probabilità che il richiedente fugga, commetta un reato o agisca in modo

lesivo del bene comune. […]

Bisogna […] ricordare che il potere di detenere è finalizzato ad ‘ impedire ’

l’ingresso irregolare. Secondo me fino a che lo stato non abbia ‘ autorizzato ’

l’ingresso, l’ingresso non è regolare. Lo stato ha il potere di detenere senza incorrere

nella violazione dell’art. 5 finché la domanda non sia stata presa in esame e l’ingresso

sia stato ‘ autorizzato ’.

Resta la questione se, anche se la detenzione finalizzata al raggiungimento di una

rapida decisione in merito all’asilo ricade sotto l’art. 5 § 1(f), ‘ la detenzione era

illegittima in quanto reazione sproporzionata alle ragionevoli esigenze del controllo

sull’immigrazione ’ […]

La necessità di disposizioni altamente strutturate e gestite perfettamente, che

sarebbero disattese in caso di ritardo o di mancata presenza del richiedente al

colloquio è evidente. D’altro canto i richiedenti che non vivono ad Oakington, bensì

ma dove hanno scelto di vivere, inevitabilmente sarebbero sottoposti a considerevoli

inconvenienti se dovessero rendersi disponibili con breve preavviso e in maniera

costante per rispondere alle domande.

È increscioso che un individuo sia privato della libertà senza che sia intervenuta una

decisone giudiziaria, ma ci sono situazioni in cui tale condotta è giustificabile. In una

situazione come la presente in cui sono coinvolti numeri enormi e decisioni

complicate, con il rischio di lunghi ritardi per i richiedenti che tentano di entrare, è

necessario fare un esercizio di bilanciamento. Arrivare ad una rapida decisione è

nell’interesse non solo dei richiedenti, ma anche di coloro che in numero sempre

maggiore sono in attesa. Accettando, come io faccio, che le sistemazioni ad

Oakington assicurano condizioni ragionevoli sia per i singoli che per le famiglie e che

il periodo qui trascorso non è in ogni modo eccessivo, penso che la bilancia penda in

favore del riconoscimento che la detenzione in base alle procedure di Oakington è

proporzionata e ragionevole. Lungi dall’essere arbitrario, mi sembra che il Segretario

di stato abbia fatto tutto quanto ci si potesse aspettare facesse al fine di alleviare la

privazione della libertà dei tanti richiedenti asilo. »

II. LA NORMATIVA E LA PRASSI INTERNE RILEVANTI

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Grande Camera, sentenza 29 gennaio 2008, ricorso n. 13229/03, Saadi c. Regno Unito

A. L’Immigration Act del del 1971

1. Detenzione

19. L’Immigration Act del 1971 (« l’Act del 1971 »), Appendice 2, par.

2, dà il diritto ad un agente dell’immigrazione di esaminare ogni individuo

che arrivi nel Regno Unito al fine di determinare se gli si debba concedere o

meno l’autorizzazione all’ingresso. Il paragrafo 16(1) dispone che:

« Un individuo al quale sia richiesto di sottoporsi ad esame in base al precedente

paragrafo 2 può essere detenuto sotto l’autorità di un agente dell’immigrazione in

attesa del suo esame ed in attesa della decisione di concedergli o negargli

autorizzazione all’ingresso. »

I paragrafi 8, 9 e 10 danno il diritto all’agente dell’immigrazione di

allontanare coloro ai quali sia stata negata autorizzazione ad entrare o coloro

che siano entrati irregolarmente e il paragrafo 16(2) (come sostituito

dall’Immigration and Asylum Act del 1999: « l’Act del 1999 ») prevede che:

« Se vi sono ragionevoli motivi per sospettare che un individuo sia una persona nei

confronti della quale potrebbero essere adottate direttive in base ad uno dei paragrafi

da 8 a 10 […] tale individuo può essere detenuto sotto l’autorità dell’agente

dell’immigrazione in attesa – (a) della decisione di adottare o meno direttive in tal

senso; (b) del suo allontanamento in esecuzione di tali direttive. »

2. Ammissione temporanea

20. Il paragrafo 21(1) dell’Appendice 2 dell’Act del 1971 permette ad un

agente dell’immigrazione di concedere l’ammissione temporanea nel Regno

Unito ad ogni individuo passibile di detenzione. Il paragrafo 21(2) (come

emendato dall’Act del 1999) prevede che:

« Fintanto che un individuo è in libertà nel Regno Unito in virtù di questo paragrafo,

egli potrà essere soggetto a restrizioni relative alla residenza, all’impiego o

all’occupazione ed a presentarsi presso alla polizia o presso un agente

dell’immigrazione qualora ciò gli sia stato notificato per iscritto da parte di un agente

dell’immigrazione. »

I sottoparagrafi da 2(A) a 2(E) danno il potere al Segretario di Stato di

emanare regolamenti che pongano restrizioni alla residenza degli individui

cui sia stata accordata ammissione temporanea.

21. La sezione 11 dell’Act del 1971 prevede quanto segue:

« Ai sensi di questo Act, un individuo che giunga nel Regno Unito in nave o in aereo

non potrà essere considerato come entrato nel Regno Unito, a meno che e fintanto che

non sia sbarcato. Al momento del suo sbarco in un porto, egli è allo stesso modo

ritenuto come non entrato nel Regno Unito finché rimanga in un’area (eventuale) del

porto istituita a tale scopo da un agente dell’immigrazione. Un individuo che non sia

entrato in altro modo nel Regno Unito è considerato come non averlo fatto finché egli

sia detenuto, o benefici di un ammissione temporanea, o sia stato rilasciato mentre era

passibile di essere sottoposto a detenzione […] »

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Grande Camera, sentenza 29 gennaio 2008, ricorso n. 13229/03, Saadi c. Regno Unito

Nel caso Szoma (FC) v. Secretary of State for the Department of Work

and Pensions [2005] UKHL 64, la Camera dei Lord ha sostenuto che lo

scopo della sezione 11 dell’Act del 1971 era quello di non riconoscere ad un

individuo ammesso temporaneamente i diritti concessi a coloro ai quali sia

stata accordata autorizzazione all’ingresso, in particolare il diritto di

richiedere un’estensione dell’autorizzazione a restare, e che ciononostante

uno straniero al quale sia stata accordata l’ammissione temporanea è

« regolarmente presente » nel Regno Unito ai fini del diritto all’assistenza

sociale.

B. La politica di detenzione e di ammissione temporanea pre-

Oakington

22. Prima del marzo 2000, quando fu annunciata l’apertura di Oakington

(vedi infra paragrafo 23), la politica del Ministero degli Interni sull’utilizzo

della detenzione era fissata in un Libro Bianco (documento sulla politica)

pubblicato nel 1998 intitolato « Più equo, più rapido e più saldo – un

approccio moderno all’immigrazione e all’asilo » (Cm 4018) in tali termini

(paragrafo 12.3):

« Il Governo ha deciso che, mentre vige una presunzione in favore dell’ammissione

temporanea o dell’espulsione, la detenzione è normalmente giustificata nelle seguenti

circostanze:

• laddove vi sia un motivo ragionevole di credere che un individuo non si atterrà ai

termini di ammissione temporanea o di rilascio temporaneo;

• inizialmente, per chiarire l’identità di un individuo e il fondamento della sua

richiesta;

• laddove l’espulsione sia imminente. In particolare, laddove ci sia un tentativo

sistematico di evadere il controllo sull’immigrazione, la detenzione è giustificata se

siano soddisfatti uno o più di questi criteri. »

Al paragrafo 12.11 del Libro bianco era chiarito che si sarebbe dovuto

fare ricorso alla detenzione per il più breve tempo possibile ed il paragrafo

12.7 richiedeva che fossero date motivazioni scritte al momento dell’arresto.

C. Il Centro di accoglienza di Oakington

23. Il 16 marzo 2000 il Ministro Barbara Roche MP ha annunciato un

cambiamento della suddetta politica in una risposta ad una interrogazione

parlamentare, come segue:

« Il Centro di accoglienza di Oakington rafforzerà la nostra capacità di gestire

rapidamente le richieste di asilo, molte delle quali si dimostrano essere infondate. In

aggiunta ai vigenti criteri di detenzione, i richiedenti saranno detenuti ad Oakington

qualora le loro domande, comprese quelle che possono essere certificate come

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Grande Camera, sentenza 29 gennaio 2008, ricorso n. 13229/03, Saadi c. Regno Unito

manifestamente infondate, sembrino suscettibili di una rapida decisione. Il Centro di

Oakington prenderà in considerazione le domande presentate da adulti e famiglie con

bambini, ai quali sarà fornita una sistemazione separata, ma non da minori non

accompagnati. Inizialmente, la detenzione si protrarrà per un periodo di circa sette

giorni per mettere i richiedenti nelle condizioni di essere intervistati ed affinché una

prima decisione sia presa. Sul luogo sarà disponibile assistenza legale. Se una

decisione sulla richiesta non può essere presa in questo lasso temporale, al richiedente

sarà garantita ammissione temporanea o, se necessario in base ai criteri vigenti,

spostato in un altro luogo di detenzione. Se la richiesta viene rigettata, sarà presa

similmente una decisione in merito ad un ulteriore periodo di detenzione in base ai

criteri vigenti. In quest’ultimo caso, quindi, si farà regolarmente ricorso alla

detenzione al fine di procedere all’espulsione o qualora sia probabile che l’interessato

manchi di tenersi in contatto con il Servizio di immigrazione. »

24. La decisione se una richiesta di asilo sia suscettibile di essere trattata

ad Oakington è in primo luogo basata sulla nazionalità del richiedente. In

base al « Manuale interno sulle modalità operative », la detenzione ad

Oakington non dovrebbe essere adoperata, tra l’altro, in relazione a: « i casi

sui quali non sembra possibile prendere una decisione rapida »; i richiedenti

minori o disabili; le vittime di tortura; « ogni individuo che si ritiene non

adatto al regime leggero di Oakington, inclusi coloro i quali verosimilmente

fuggirebbero ».

25. Il centro di detenzione è situato in una ex caserma dell’esercito nei

pressi di Oakington, Cambridgeshire. Ha alti recinti perimetrali, cancelli

chiusi a chiave e guardie 24 ore su 24. Il luogo è grande, con spazi per la

ricreazione all’aperto e per la vita sociale ed è disponibile assistenza legale

sul posto. C’è una mensa, una biblioteca, un centro medico, una sala per le

visite sociali ed una sala destinata al culto religioso. I richiedenti asilo e le

persone a loro carico sono in genere liberi di circolare in tale sito, ma

devono mangiare e rientrare nelle proprie camere ad orari prefissati. I

richiedenti di sesso maschile sono sistemati separatamente dalle donne e dai

bambini e non possono passare la notte con le loro famiglie. I detenuti

devono aprire la propria corrispondenza alla presenza degli agenti di

sicurezza e mostrare i documenti identificativi se richiesti, rispondere agli

appelli e ad altri ordini.

III. DOCUMENTI DI DIRITTO INTERNAZIONALE RILEVANTI

A. Trattati internazionali, dichiarazioni, conclusioni, linee guida e

rapporti.

1. La Convenzione di Vienna sul diritto dei trattati (1969)

26. La Convenzione di Vienna sul diritto dei trattati, entrata in vigore il

27 gennaio 1980, prevede all’art. 31:

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Grande Camera, sentenza 29 gennaio 2008, ricorso n. 13229/03, Saadi c. Regno Unito

« Regola generale di interpretazione

1. Un trattato deve essere interpretato in buona fede in base al senso comune da

attribuire ai termini del trattato nel loro contesto ed alla luce del suo oggetto e del suo

scopo.

2. Ai fini dell’interpretazione di un trattato, il contesto comprende, oltre al testo,

inclusi il preambolo e gli allegati:

a) ogni accordo in rapporto col trattato e che è stato concluso tra tutte le parti in

occasione della conclusione del trattato;

b) ogni strumento posto in essere da una o più parti in occasione della conclusione

del trattato ed accettato dalle altre parti in quanto strumento in connessione col

trattato.

3. Si terrà conto, oltre che del contesto:

a) di ogni accordo ulteriore intervenuto tra le parti in materia di interpretazione del

trattato o di applicazione delle disposizioni in esso contenute;

b) di qualsiasi prassi successivamente seguita nell’applicazione del trattato con la

quale si sia formato un accordo delle parti relativamente all’interpretazione del

medesimo;

c) di qualsiasi norma pertinente di diritto internazionale applicabile nei rapporti fra

le parti.

4. Un termine verrà inteso in senso particolare se risulta che tale era l’intenzione

delle parti. »

27. L’art. 32 dispone:

« Mezzi complementari di interpretazione

Si può fare ricorso a mezzi complementari d’interpretazione, ed in particolare ai

lavori preparatori ed alle circostanze nelle quali il trattato è stato concluso, allo scopo

sia di confermare il significato risultante dall’applicazione dell’articolo 31, che di

determinare il significato quando l’interpretazione data in base all’articolo 31:

a) lasci il significato ambiguo od oscuro; o

b) porti ad un risultato manifestamente assurdo o non ragionevole. »

28. L’art. 33 dispone:

« Interpretazione dei trattati autenticati in due o più lingue

1. Quando un trattato è stato autenticato in due o più lingue, il suo testo fa fede in

ciascuna di tali lingue, a meno che il trattato non disponga o le parti non convengano

fra loro che, in caso di divergenza, prevarrà un determinato testo.

[…]

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Grande Camera, sentenza 29 gennaio 2008, ricorso n. 13229/03, Saadi c. Regno Unito

3. Si presume che i termini di un trattato abbiano lo stesso significato nei diversi

testi autentici.

4. Ad eccezione del caso in cui un determinato testo sia destinato a prevalere ai sensi

del paragrafo 1, quando il confronto fra i testi autentici fa apparire una differenza di

significato che l’applicazione degli articoli 31 e 32 non permette di eliminare, verrà

adottato il significato che, tenuto conto dell’oggetto e dello scopo del trattato, concili

nel migliore dei modi i testi in questione. »

2. La Dichiarazione universale dei diritti dell’uomo (« UDHR »)

29. La UDHR prevede all’art. 3 il diritto alla vita, alla libertà e alla

sicurezza; all’art. 9 il diritto a non essere arbitrariamente detenuti, arrestati o

esiliati; e all’art. 13 il diritto alla libertà di circolazione e di residenza.

30. All’art. 14(1) è dichiarato che « ogni individuo » ha il diritto

fondamentale a « di cercare e di godere in altri paesi asilo dalle

persecuzioni ».

3. Il Patto sui diritti civili e politici (« ICCPR »)

31. L’art. 9(1) del ICCPR prevede che:

« Ogni individuo ha diritto alla libertà e alla sicurezza della propria persona.

Nessuno può essere arbitrariamente arrestato o detenuto. Nessuno può essere privato

della propria libertà, se non per i motivi e secondo la procedura previsti dalla legge. »

Nella sua giurisprudenza relativa a questo articolo, il Comitato dei diritti

umani (« HCR ») ha sostenuto, tra l’altro, che la mancata considerazione da

parte delle autorità dell’immigrazione di fattori che attengono all’individuo

in questione, quali la probabilità che fugga o la mancanza di cooperazione

con le autorità preposte all’immigrazione, nonché il mancato esame della

possibilità di ricorrere ad altri mezzi di minore impatto per raggiungere gli

stessi scopi potrebbero rendere la detenzione di un richiedente asilo

arbitraria (A. c. Australia, n. 560/1993, CCPR/C/59/D/560/1993; C. c.

Australia, n. 900/ 1999, CCPR/C/76/D/900/1999). Nel caso A. c. Australia

lo HCR ha osservato che:

« la nozione di ‘ arbitrarietà ‘ non deve essere considerata equivalente a quella di

‘ contrarietà la legge’ ma deve essere interpretata più ampiamente per includervi

elementi quali l’inappropriatezza e l’ingiustizia. Inoltre, l’invio in carcere può essere

considerato arbitrario se non necessario in tutte le circostanze del caso, ad esempio per

prevenire la fuga o l’inquinamento delle prove: l’elemento di proporzionalità diviene

rilevate in tale contesto. »

32. L’art. 12 dell’ICCPR tutela il diritto alla libertà di circolazione di

coloro che si trovino « regolarmente nel territorio ». In base alle pronunce

del HRC, un individuo che abbia debitamente presentato richiesta di asilo è

considerato trovarsi « regolarmente nel territorio » (Celepi c. Svezia,

CCPR/C/51/D/456/1991).

12

Grande Camera, sentenza 29 gennaio 2008, ricorso n. 13229/03, Saadi c. Regno Unito

4. Convenzione relativa allo status dei rifugiati (Ginevra, 1951:

« Convenzione sui rifugiati »)

33. La Convenzione sui rifugiati, entrata in vigore il 22 aprile 1954, così

come il suo Protocollo del 1967, vieta in generale ad uno Stato parte di

espellere o respingere un individuo che abbia il fondato timore di essere

perseguitato verso le frontiere dei luoghi ove la sua vita o la sua libertà

sarebbero minacciate a causa della sua razza, religione, nazionalità,

appartenenza ad una determinata categoria sociale o delle sue opinioni

politiche (articoli. 1 e 33). In base all’art. 31:

« Rifugiati in situazione irregolare nel Paese di accoglimento

1. Gli Stati contraenti non applicheranno sanzioni penali per ingresso o soggiorno

irregolare a quei rifugiati che, provenienti direttamente dal Paese in cui la loro vita o

la loro libertà era minacciata nel senso previsto dall'articolo 1, entrano o si trovano nel

loro territorio senza autorizzazione, purché si presentino senza indugio alle autorità ed

espongano ragioni ritenute valide per il loro ingresso o la loro presenza irregolari.

2. Gli Stati contraenti non applicheranno altre restrizioni ai movimenti di questi

rifugiati se non quelle necessarie; queste restrizioni verranno applicate solo in attesa

che lo status dei rifugiati nel Paese di accoglimento venga regolarizzato o che essi

riescano a farsi ammettere in un altro Stato. In vista di quest'ultima ammissione gli

Stati contraenti accorderanno a detti rifugiati una proroga ragionevole e così pure tutte

le facilitazioni necessarie. »

34. Il 13 ottobre 1986 il Comitato esecutivo del Programma dell’Alto

Commissario delle Nazioni Unite per i Rifugiati ha adottato la seguente

Conclusione in merito alla detenzione dei richiedenti asilo (n. 44 (XXXVII)

– 1986). La Conclusione è stata espressamente approvata dall’Assemblea

generale il 4 dicembre 1986 (Risoluzione 41/124) e riporta testualmente:

« Il Comitato esecutivo,

Richiamando l’art. 31 della Convenzione del 1951 relativa allo status dei rifugiati;

Ricordando, inoltre, la Conclusione n. 22 (XXXII) relativa alla protezione degli

individui in cerca di asilo in casi di afflussi in massa, la Conclusione n. 7 (XXVIII),

paragrafo (e), relativa alla questione della custodia o detenzione connessa

all’espulsione di rifugiati residenti regolarmente in un Paese, nonché la Conclusione

n. 8 (XXVIII), paragrafo (e), relativa alla determinazione dello status di rifugiato;

Rilevando che il termine ‘rifugiato’ usato nelle presenti Conclusioni è da intendersi

nello stesso senso di quello della Convenzione del 1951 e del Protocollo del 1967

relativi allo status dei rifugiati, senza pregiudizio di definizioni più ampie applicabili

in varie regioni:

(a) Nota con profonda preoccupazione che un gran numero di rifugiati e di

richiedenti asilo in varie regioni del mondo sono attualmente oggetto di detenzione o

di analoghe misure restrittive a causa del loro ingresso o soggiorno irregolari in cerca

di asilo, nell’attesa di una soluzione alla loro situazione;

13

Grande Camera, sentenza 29 gennaio 2008, ricorso n. 13229/03, Saadi c. Regno Unito

(b) Esprime il parere che la detenzione, viste le sofferenze che ne derivano, debba

essere normalmente evitata. In caso di necessità, si può far ricorso alla detenzione ma

soltanto per i motivi previsti dalla legge al fine di: procedere a verifiche d’identità,

determinare gli elementi costitutivi della domanda di rifugio o di asilo, trattare i casi

in cui rifugiati o richiedenti asilo abbiano distrutto i loro documenti di viaggio e/o

d’identità oppure abbiano fatto uso di documenti falsi al fine d’indurre in errore le

autorità della Stato nel quale essi hanno intenzione di chiedere asilo; o per

salvaguardare la sicurezza nazionale o l’ordine pubblico;

(c) Riconosce l’importanza di procedure eque e rapide per la determinazione dello

status di rifugiato o la concessione di asilo da detenzioni ingiustificate o

indebitamente prolungate;

(d) Sottolinea l’importanza per la legislazione nazionale e/o la prassi amministrativa

di stabilire la necessaria distinzione tra la situazione dei rifugiati/richiedenti asilo e

quella degli altri stranieri;

(e) Raccomanda che le misure di detenzione adottate nei confronti di rifugiati e

richiedenti asilo siano oggetto di ricorsi giurisdizionali o amministrativi;

(f) Sottolinea che le condizioni di detenzione dei rifugiati e dei richiedenti asilo

devono essere umane. In particolare, i rifugiati e richiedenti asilo non devono, per

quanto possibile, essere detenuti insieme a persone che abbiano commesso crimini di

diritto comune e non devono essere dislocati in regioni in cui la loro sicurezza fisica

sia minacciata;

(g) Raccomanda che i rifugiati ed i richiedenti asilo detenuti abbiano la possibilità di

contattare l’Ufficio dell’Alto Commissario delle Nazioni Unite per i Rifugiati o, in

assenza di detto ufficio, le agenzie nazionali esistenti che si occupano dell’assistenza

ai rifugiati;

(h) Riafferma che rifugiati e richiedenti asilo hanno, verso il Paese in cui si trovano,

dei doveri che comportano in particolare l’obbligo di conformarsi alle leggi e ai

regolamenti, nonché ai provvedimenti adottati per il mantenimento dell’ordine

pubblico;

(i) Riafferma l’importanza fondamentale del rispetto del principio di non

respingimento e, in tale contesto, ricorda la relativa Conclusione n. 6 (XXVIII). »

35. Nel 1995, l’UNHCR ha adottato le Linee guida al fine di assicurare

l’applicazione della sopracitata Conclusione, in seguito rivedute e

ripubblicate il 10 febbraio 1999. Tali Linee guida affermano chiaramente

che la detenzione dei richiedenti asilo « non è desiderabile in sé ». La Linea

guida 3 dispone che:

« È possibile fare eccezionalmente ricorso alla detenzione dei richiedenti asilo per i

motivi di seguito descritti, a condizione che ciò sia […] in conformità con i principi e

le norme generali di diritto internazionale relative ai diritti umani (incluso l’art. 9 del

PDCP). […] Laddove vi siano meccanismi di controllo che possono essere impiegati

come alternativa efficace alla la detenzione (quali l’obbligo di presenza o l’obbligo di

un garante […]), essi dovranno essere applicati in primo luogo, a meno che non vi sia

prova concreta che suggerisca che tali alternative non saranno efficaci nel caso

individuale in questione. La detenzione dovrebbe quindi avere luogo solo dopo un

14

Grande Camera, sentenza 29 gennaio 2008, ricorso n. 13229/03, Saadi c. Regno Unito

completo esame di tutte le alternative possibili, oppure allorquando i meccanismi di

controllo si siano dimostrati incapaci di perseguire il loro scopo legittimo e legale. »

La Linea guida prosegue:

« […] qualora necessario, si può fare ricorso alla detenzione dei richiedenti asilo: (i)

per accertarne l’identità. E ciò nei casi in cui l’identità sia incerta o controversa. (ii)

per determinare gli elementi sui quali si basa la richiesta dello status di rifugiato o di

asilo. Tale disposizione significa che il richiedente asilo può essere detenuto

esclusivamente al fine di una intervista preliminare destinata ad identificare ciò sui cui

si fonda la domanda di asilo. Ciò comprende unicamente il chiarimento dei fatti

essenziali che motivano la domanda di asilo e non si estende all’ottenimento delle

informazioni più precise per la decisione nel merito, o altro, della domanda. Tale

eccezione al principio generale non può essere utilizzata per giustificare la detenzione

per l’intera durata della procedura relativa alla determinazione dello status del

richiedente, né per una durata indeterminata. (iii) ne casi in cui i richiedenti asilo

hanno distrutto i loro documenti di viaggio o di identità o hanno utilizzato documenti

falsi al fine di ingannare le autorità dello Stato in cui essi intendono chiedere asilo.

Ciò che deve essere stabilito è l’assenza di buona fede da parte del richiedente di

ottemperare al procedimento di verifica della propria identità. […] I richiedenti asilo

che arrivano senza documenti, poiché essi non hanno la possibilità di ottenerne alcuno

nel proprio Paese di origine, non possono essere detenuti esclusivamente per tale

ragione […] »

36. Il 18 dicembre 1999, il Gruppo di lavoro delle Nazioni Unite sulla

detenzione arbitraria, nel rapporto della sua visita nel Regno Unito

(E/CN.4/1999/63/Add.3), raccomanda al Governo:

« di garantire che venga fatto ricorso alla la detenzione dei richiedenti asilo solo per

motivi considerati come legittimi ai sensi degli standard internazionali e solo nel caso

in cui le altre misure non siano sufficienti […]

Le misure alternative e che non implicano la privazione della libertà, quali l’obbligo

di presentarsi regolarmente alle autorità, devono sempre essere prese in

considerazione prima di ricorrere alla detenzione.

Le autorità di detenzione devono accertare l’esistenza di un necessità impellente di

porre in atto la detenzione fondato sulla vicenda personale di ciascun richiedente asilo

[…]. »

B. I testi del Consiglio d’Europa

37. Nel 2003 il Comitato dei Ministri del Consiglio d’Europa ha adottato

una Raccomandazione (Rec (2003) 5) che, tra l’altro, stabilisce:

« Lo scopo della detenzione non è punire i richiedenti asilo. Si può fare ricorso a

misure detentive […] solo nelle seguenti situazioni: a) nel caso in cui la loro identità,

inclusa la loro nazionalità, debba essere, in caso di dubbio, verificata, in particolare

quando i richiedenti asilo abbiano distrutto i propri documenti di viaggio o di identità

o abbiano usato documenti falsi per documenti falsi al fine di ingannare le autorità

dello Stato ospitante; (b) quando devono essere verificati elementi sui quali si basa la

richiesta di asilo e che, senza detenzione, non potrebbero essere ottenuti; (c) quando

deve essere presa una decisione sul diritto di entrare nel territorio dello Stato in

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Grande Camera, sentenza 29 gennaio 2008, ricorso n. 13229/03, Saadi c. Regno Unito

questione; oppure (d) quando lo richiede la protezione della sicurezza nazionale e

dell’ordine pubblico. […] Si dovrebbe fare ricorso a misure di detenzione di

richiedenti asilo solo dopo un attento esame della loro necessità nel singolo caso. Esse

dovrebbero essere specifiche, temporanee e non arbitrarie e dovrebbero essere

utilizzate per il più breve tempo possibile. Suddette misure devono trovare

applicazione nei modi indicati dalla legge ed in conformità con gli standard stabiliti

dagli strumenti internazionali rilevanti e dalla giurisprudenza della Corte europea dei

diritti dell’uomo. […] Prima di ricorrere a misure di detenzione, dovrebbero essere

prese in considerazione misure alternative e non limitative della libertà, applicabili al

caso particolare […]. »

38. L’8 giugno 2005 il Commissario del Consiglio d’Europa per i diritti

umani, nel suo rapporto sulla visita nel Regno Unito (CommDH(2005)6),

rilevava che:

« Vorrei sollevare alcune questioni in merito alle procedure [di asilo]. La prima

riguarda il frequente ricorso a misure detentive nei confronti dei richiedenti asilo

all’inizio della procedura. Anche se la detenzione non è automatica in tale procedura,

sembra ampiamente utilizzata; i progetti proposti per aumentare i centri di detenzione

in questo ambito suggeriscono che in tal senso si orienta la direzione presa dal Regno

Unito. Le autorità britanniche mi hanno fatto sapere che i giudici britannici hanno

avallato alcune detenzioni per il solo motivo che la domanda si trovava in corso di

esame. Non escludo che la detenzione possa essere appropriata in alcune circostanze,

ma non credo che questa debba essere la regola. I centri aperti che offrono una

sistemazione e nei quali è possibile avviare le procedure formali sono, credo, una

soluzione più adatta all’ampia maggioranza di richiedenti asilo le cui richieste

possono sfociare in una risposta rapida. »

C. Gli strumenti dell’Unione europea

39. La Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea (2000)

dichiara all’art. 18: « il diritto di asilo è garantito nel rispetto delle norme

stabilite dalla [Convenzione sui rifugiati]. »

40. La Direttiva del Consiglio 2005/85/EC dell’1 dicembre 2005 sugli

standard minimi concernenti la procedura di concessione o ritiro dello status

di rifugiato negli Stati membri (GU L 326), che necessita di essere eseguta

nell’ordinamento interno degli Stati membri entro l’1 dicembre 2008,

dispone all’art. 7:

« Ai richiedenti asilo è permesso di rimanere negli Stati membri, ai soli fini della

procedura, fino al momento in cui l’autorità responsabile delle determinazione non

abbia preso una decisione in prima istanza conformemente alle procedure stabilite al

Capitolo III. Il diritto di rimanere non costituisce un diritto al permesso di

soggiorno. »

Inoltre, all’art. 18 la Direttiva dispone:

« 1. Gli Stati membri non possono tenere un individuo in detenzione per il solo

motivo che egli/ella è un richiedente asilo.

2. Laddove un richiedente asilo sia detenuto, gli Stati membri devono prevedere la

possibilità di un controllo giurisdizionale rapido. »

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Grande Camera, sentenza 29 gennaio 2008, ricorso n. 13229/03, Saadi c. Regno Unito

DIRITTO

I. SULLA DEDOTTA VIOLAZIONE DELL’ART. 5 § 1 DELLA

CONVENZIONE

41. Il ricorrente ritiene di essere stato detenuto ad Oakington in

violazione dell’art. 5 § 1 della Convenzione, che prevede:

«1. Ogni persona ha diritto alla libertà e alla sicurezza. Nessuno può essere privato

della libertà, salvo che nei casi seguenti e nei modi prescritti dalla legge:

(a) se è detenuto regolarmente in seguito a condanna da parte di un tribunale

competente;

(b) se è in regolare stato di arresto o di detenzione per violazione di un

provvedimento emesso, conformemente alla legge, da un tribunale o per garantire

l’esecuzione di un obbligo prescritto dalla legge;

(c) se è stato arrestato o detenuto per essere tradotto dinanzi all’autorità giudiziaria

competente, quando vi sono ragioni plausibili per sospettare che egli abbia commesso

un reato o vi sono motivi fondati per ritenere che sia necessario impedirgli di

commettere un reato o di fuggire dopo averlo commesso;

(d) se si tratta della detenzione regolare di un minore decisa per sorvegliare la sua

educazione o della sua detenzione regolare al fine di tradurlo dinanzi all'autorità

competente;

(e) se si tratta della detenzione regolare di una persona suscettibile di propagare una

malattia contagiosa, di un alienato, di un alcolizzato, di un tossicomane o di un

vagabondo;

(f) se si tratta dell’arresto o della detenzione regolari di una persona per impedirle di

entrare irregolarmente nel territorio, o di una persona contro la quale è in corso un

procedimento d’espulsione o d’estradizione. »

A. Sulla questione se il ricorrente sia stato privato della sua libertà

42. Il Governo non contesta che la detenzione del ricorrente ad

Oakington si configurava come privazione della libertà nel significato di cui

all’art. 5 § 1. La Grande Camera ritiene chiaro che, dato il grado di

reclusione applicato ad Oakington, il Sig. Saadi è stato privato della sua

libertà ai sensi dell’art. 5 § 1 per i sette giorni in cui è stato detenuto lì (vedi,

per esempio, Engel et al. c. Paesi Bassi, sentenza dell’8 giugno 1976, Serie

A n. 22, §§ 60-66).

43. I sottoparagrafi da (a) a (f) dell’art. 5 § 1 contengono un elenco

completo dei casi in cui è ritenuta ammissibile una privazione della libertà;

nessuna privazione della libertà sarà legittima se non ricede in uno di questi

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Grande Camera, sentenza 29 gennaio 2008, ricorso n. 13229/03, Saadi c. Regno Unito

casi (v., inter alia, Witold Litwa c. Polonia, n. 26629/95, § 49, ECHR 2000-

III). Nel presente caso la principale argomentazione del Governo è che la

detenzione si giustificava ai sensi della prima parte dell’art. 5 § 1(f);

sebbene esso sostenga che in alternativa la misura avrebbe potuto essere

giustificata ai sensi della seconda parte dello stesso sottoparagrafo. La Corte

deve, quindi, prima accertare se il ricorrente è stato detenuto legittimamente

« per impedir[gli] di entrare irregolarmente nel territorio ».

B. Sulla questione se la privazione delle libertà sia ammissibile ai

sensi del sottoparagrafo (f) dell’art. 5 § 1

1. La sentenza della Camera

44. Nella sua sentenza dell’11 luglio 2006 la Camera ha sostenuto, per

quattro voti contro tre, che la detenzione ricade nella prima parte dell’art. 5

§ 1(f). La Camera ha osservato che il fatto che agli Stati sia permesso di

detenere potenziali immigranti che hanno fatto domanda di permesso di

ingresso, sia attraverso la richiesta di asilo o meno, rientra nel normale

« innegabile diritto degli Stati di controllare l’ingresso e la residenza degli

stranieri nel loro territorio ». Finché al potenziale immigrato non venga

concessa l’autorizzazione a restare nel paese, egli non sarà entrato in modo

regolare, e la detenzione potrà essere ragionevolmente considerata come

volta ad impedire l’ingresso irregolare.

45. La Camera ha aggiunto che la detenzione di un individuo costituisce

un’interferenza rilevante con la libertà personale, e deve sempre essere

sottoposta ad un controllo rigoroso. Quando un individuo si trova

legalmente in libertà in un paese, le autorità potranno detenerlo solo quando

sia stato trovato un ‘ragionevole equilibrio’ tra le esigenze della società e la

libertà dell’individuo. La posizione degli immigranti potenziali, sia che

abbiano fatto domanda di asilo o meno, è diversa nella misura in cui essi

non sono “ autorizzati ” a stare nel territorio finché non saranno esaminate

le loro domande di immigrazione e/o asilo. Facendo salvo, come sempre, il

principio che esclude l’arbitrarietà, la Camera ammette che gli Stati abbiano

una maggiore discrezionalità nel decidere se detenere potenziali immigranti

di quella relativa ad altri casi di interferenza con il diritto alla libertà.

Dunque, l’art. 5 § 1(f) non esige che la detenzione di un individuo volta ad

evitare che entri irregolarmente nel Paese sia considerata ragionevolmente

necessaria, ad esempio per evitare che egli commetta un crimine o fugga.

Ciò che si richiede è che la detenzione sia realmente parte di un processo

volto a determinate se all’individuo debba essere concessa l’autorizzazione

all’immigrazione e/o l’asilo, e che la detenzione non sia arbitraria sotto altri

aspetti, per esempio in quanto alla durata.

46. È risultato chiaro che nel presente caso la detenzione del ricorrente

ad Oakington è stata una applicazione in buona fede della politica relativa

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Grande Camera, sentenza 29 gennaio 2008, ricorso n. 13229/03, Saadi c. Regno Unito

alla procedura accelerata in materia di immigrazione. Quanto alla questione

dell’arbitrarietà, la Camera ha notato che l’interessato era stato rilasciato

dopo che la sua richiesta di asilo era stata rigettata, si era visto negare

l’autorizzazione ad entrare nel Regno Unito ed aveva presentato ricorso. La

detenzione è durata un totale di sette giorni, lasso di tempo non giudicato

eccessivo dalla Camera date le circostanze del caso. Pertanto, essa ha

concluso che non c’è stata violazione dell’art. 5 § 1.

2. Argomenti delle parti

a) Il Governo

47. Dinanzi alla Grande Camera, il Governo ha posto l’accento sui vari

aspetti fattuali del caso. In primo luogo, il ricorrente è stato detenuto per soli

sette giorni, sotto un regime leggero, con possibilità di accesso

all’assistenza legale e ad altri servizi presso il Centro. In secondo luogo,

come gli altri detenuti, il ricorrente chiedeva autorizzazione ad entrare nel

Regno Unito sulla base del diritto di asilo e dei diritti umani, in base alla

Convenzione sui rifugiati (vedi supra paragrafo 33) ed alla Convenzione

europea sui diritti dell’uomo. Il fatto che gli sia stata concessa in precedenza

l’ammissione temporanea per un breve periodo, come alternativa alla

detenzione, non inficia la sua posizione in quanto individuo richiedente

autorizzazione ad entrare nel paese. In terzo luogo, egli era detenuto per

facilitare un rapido esame della sua richiesta ed una decisione veloce sul

concedergli o rifiutargli l’autorizzazione ad entrare. I giudici interni hanno

fatto riferimento al sempre maggiore numero di individui richiedenti asilo

nel Regno Unito al tempo della detenzione del ricorrente (vedi supra

paragrafi 17 e 18) ed hanno riconosciuto che il sistema di Oakington gioca

un ruolo centrale nella procedura seguita dal Governo per trattare con equità

e senza indebito ritardo tali domande.

48. Il Governo sostiene che la frase « per impedirle di entrare

irregolarmente nel territorio » descrive la situazione di fatto di un individuo

che tenta di entrare, ma non ha l’autorizzazione a farlo. L’art. 5 § 1(f)

riconosce che si possa fare ricorso alla detenzione quando uno Stato sta

decidendo se accordare o meno l’autorizzazione, nell’esercizio del suo ruolo

sovrano di controllo dell’ingresso e della presenza di stranieri nel suo

territorio, ruolo che, come hanno osservato i giudici nazionali, è da lungo

tempo riconosciuto nel diritto internazionale.

49. Il Governo si basa sulla sentenza Chahal c. Regno Unito (citata

supra al paragrafo 17, § 112), nella quale la Grande Camera ha sostenuto, in

relazione alla seconda parte dell’art. 5 § 1(f), che « l’art. 5 § 1(f) non

richiede che la detenzione di un individuo contro il quale sia in corso una

procedura di espulsione sia ritenuta ragionevolmente necessaria, per

esempio al fine di impedirgli di commettere un reato o fuggire […] ». Il

Governo ritiene che non esista una buona ragione per distinguere tra le due

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Grande Camera, sentenza 29 gennaio 2008, ricorso n. 13229/03, Saadi c. Regno Unito

parti del sottoparagrafo, cosicché un individuo che abbia vissuto nel Paese

può essere detenuto nelle more della procedura di espulsione anche se ciò

non è necessario per impedirgli di nascondersi, e che un individuo appena

arrivato può essere detenuto al suo arrivo solo se ciò è necessario per

impedirgli di fuggire.

50. Inoltre, il Governo nega che la detenzione del ricorrente sia stata

illegittima o arbitraria. È chiaro, come hanno confermato i giudici nazionali

all’unanimità e nei tre gradi di giudizio, che la detenzione è stata conforme

alle norme sostanziali e procedurali di diritto interno (vedi supra paragrafi

16-18). La detenzione non è stata arbitraria dato che, come sostenuto dalla

Corte, è stata parte integrante del processo volto a determinare se

all’individuo dovesse essere concesso il permesso di immigrazione e/o

l’asilo, e la sua durata è stata limitata al tempo ragionevolmente necessario a

tale scopo. Sostenere, come fa il ricorrente, che la detenzione è stata

arbitraria perché si sarebbe potuto raggiungere lo stesso scopo utilizzando

un “centro di soggiorno”, in cui vi fossero condizioni simili di residenza ma

senza reclusione, è fuori luogo, dato che si tenta di reintrodurre il criterio

della “necessità” attraverso il criterio della mancanza di arbitrarietà. In ogni

modo, la Camera dei Lord ha sostenuto che, dato il grande numero di

colloqui in programma, ogni soluzione diversa dalla detenzione non sarebbe

stata tanto efficace (vedi supra paragrafo 18).

b) Il ricorrente

51. Il ricorrente sostiene che la Convenzione debba essere interpretata in

conformità agli articoli 31-33 della Convenzione di Vienna sul diritto dei

trattati (vedi supra paragrafi 26-28). Egli non contesta il diritto sovrano

dello Stato di controllare l’ingresso e la residenza di stranieri nel suo

territorio, ma sottolinea che tale diritto deve essere esercitato

conformemente agli obblighi internazionali dello Stato, in particolare a

quelli contenuti nella Convenzione, compreso l’art. 5. Lo scopo di cui alla

prima parte dell’art. 5 § 1(f) è quello di impedire l’immigrazione irregolare,

ossia l’ingresso e la residenza in un Paese eludendo il controllo

sull’immigrazione. Deve esserci una relazione di causalità diretta e precisa

tra la detenzione ed il rischio di ingresso irregolare. Tale obiettivo è messo

in risalto dalla parola « entrare », che sta ad indicare che l’accento è posto

sulla questione se il singolo individuo, se non detenuto, entrerebbe

altrimenti irregolarmente. Emerge chiaramente dai fatti relativi al caso in

questione che, se non fosse stato detenuto, egli si sarebbe presentato

regolarmente nel Regno Unito con una « ammissione temporanea », uno

status « riconosciuto » di fatto e di diritto (v., tra le altre, sentenza della

Camera dei Lord nel caso Szoma, supra par. 21). L’interpretazione che egli

propone permetterebbe una detenzione iniziale allo scopo di verificare e

definire il rischio individuale di ingresso irregolare, procedura che è parte

integrante del processo ordinario di controllo dell’immigrazione ed è volta

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Grande Camera, sentenza 29 gennaio 2008, ricorso n. 13229/03, Saadi c. Regno Unito

ad impedire l’ingresso non autorizzato. Tuttavia, non è ammissibile in base

all’art. 5 § 1(f) detenere un individuo al solo scopo di opportunità

amministrativa.

52. Il ricorrente si riferisce alla giurisprudenza della Corte su altri

sottoparagrafi dell’art. 5 § 1, in base alla quale si richiede che venga

dimostrato l’oggettivo bisogno di detenere un particolare individuo, e alla

giurisprudenza del Comitato per i diritti umani (vedi supra paragrafo 31), e

sostiene che simili principi dovrebbero trovare applicazione anche in base

all’art. 5 § 1(f). Sebbene la Corte, nel caso Chahal c. Regno Unito (cit.) non

abbia richiesto l’applicazione del criterio della necessità in relazione alla

detenzione di Chahal sulla base della seconda parte dell’art. 5 § 1(f), esiste

una buona ragione per distinguere tra i due punti. In primo luogo, come

chiarito nel paragrafo 112 della sentenza Chahal, la differenza operata con

gli altri sottoparagrafi dell’art. 5 § 1 si basa sul linguaggio della

disposizione ai sensi della quale Chahal è stato detenuto, che richiede solo

che sia « in corso un procedimento d’espulsione », laddove la prima parte

dell’art. 5 § 1 (f) sancisce che la detenzione deve avere lo scopo di impedire

l’ingresso irregolare. In secondo luogo, in merito ai fatti del caso Chahal, è

evidente che il rilascio provvisorio sarebbe stato inappropriato dato che si

presumeva che Chahal costituisse una minaccia per la sicurezza nazionale.

Al contrario, sarebbe opportuno utilizzare un criterio di necessità nei

confronti di coloro che, come il ricorrente, « [non] hanno commesso

infrazioni penali ma […] che, temendo di frequente per la propria vita, sono

fuggiti dal proprio paese » (Amuur, cit., § 43).

53. Come per gli altri detenuti ad Oakington, il ricorrente non è stato

giudicato a rischio di fuga, ed il solo scopo di privarlo della libertà era fare

in modo che fosse presa una rapida decisione in merito alla sua richiesta di

asilo. Questa è una ragione manifestamente insufficiente agli scopi di cui

all’art. 5 § 1(f), che richiede che sussista un rischio, nel caso specifico, che

il soggetto entri in modo irregolare nel paese. La detenzione ad Oakington è

stata sproporzionata, dato che non si è tentato di fare ricorso prima a misure

meno severe (per esempio, un centro di soggiorno). Inoltre, c’è ragione di

credere che la decisione si optare per la detenzione ad Oakington è stata

motivata dalla reazione degli abitanti delle vicinanze e dalle commissioni

urbanistiche piuttosto che dalla chiara necessità di ricorrere alla detenzione

al fine di favorire una rapida procedura di valutazione delle domande di

asilo.

3. Terzi intervenienti

a) UNHCR

54. L’ACNUR è preoccupato che la sentenza della Camera, che

(1) assimila la posizione dei richiedenti asilo a quella degli immigrati

ordinari; (2) considera che un richiedente asilo non ha effettivamente uno

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Grande Camera, sentenza 29 gennaio 2008, ricorso n. 13229/03, Saadi c. Regno Unito

status giuridico o riconosciuto prima dell’accettazione della sua richiesta e

(3) rifiuta l’idea di applicare il principio di necessità al fine di stabilire se la

detenzione sia arbitraria, permetta agli Stati di detenere i richiedenti asilo

per ragioni di opportunità in un ampio spettro di situazioni che non si

conciliano con i principi di diritto internazionale dei rifugiati e dei diritti

dell’uomo. Se propriamente interpretato, l’art. 5 § 1(f) offre una solida

protezione contro la detenzione dei richiedenti asilo. Il sottoparagrafo

menziona un tentativo, l’ingresso irregolare, che la detenzione deve

prevenire. I richiedenti asilo vanno tenuti distinti dalle categorie generali di

persone che entrano irregolarmente o suscettibili di espulsione e, al fine di

detenere un richiedente asilo ai sensi dell’art. 5 § 1(f), deve esserci qualche

elemento che vada al di là della mera mancanza di decisione sulla domanda;

la detenzione deve essere necessaria, nel senso che misure di minore

impatto non sono sufficienti, e proporzionata allo scopo perseguito.

55. L’UNHCR ricorda alla Corte che, come per la Convenzione sui

rifugiati, la Convenzione europea sui diritti dell’uomo deve essere

interpretata in modo armonico con le altre regole di diritto internazionale di

cui è parte, in particolare nel caso in cui tali regole siano contenute in trattati

sui diritti umani che gli Stati parti della Convenzione hanno ratificato e

sono, quindi, disposti ad accettare (vedi Al-Adsani c. Regno Unito [GC], n.

35763/97, § 55, ECHR 2001-XI). Inoltre, la Convenzione deve essere

interpretata in modo da garantire che i diritti ricevano un’interpretazione

ampia e che le limitazioni a tali diritti siano interpretate restrittivamente, in

modo da assicurare una protezione concreta ed effettiva ai diritti umani, e,

come uno strumento vivente, alla luce delle attuali condizioni e

conformemente agli sviluppi del diritto internazionale così da riflettere i

sempre più alti standard richiesti in materia di protezione dei diritti umani.

56. Nel diritto internazionale, in capo agli Stati, vige l’obbligo di non

respingere le persone che sono entrate nella loro giurisdizione o che si

trovino alle loro frontiere e invochino il diritto fondamentale di richiedere e

godere dell’asilo. Salvo che nei casi di afflussi massicci, gli Stati sono tenuti

a permettere a tali persone di accedere a procedure eque ed efficienti di

esame delle loro domande (v. articoli 3-31 della Convenzione sui rifugiati,

supra par. 33). Se uno Stato consente ad un richiedente asilo l’accesso a tali

procedure, ed il richiedente asilo si conforma al diritto interno, il suo

ingresso temporaneo o la sua presenza nel territorio non possono essere

ritenuti « irregolari »; l’ammissione temporanea

è

precisamente

un’autorizzazione in virtù della quale lo Stato permette che l’individuo entri

temporaneamente nel suo territorio in maniera conforme alla legge. In tale

situazione, il richiedente asilo non tenta di entrare irregolarmente, piuttosto

entra provvisoriamente in modo regolare affinché la sua richiesta di asilo

venga esaminata (v. art. 31 della Convenzione sui rifugiati, supra par. 33;

caso Szoma, supra par. 21; Direttiva del Consiglio dell’UE 2005/85/EC, art.

7, supra par. 40).

22

Grande Camera, sentenza 29 gennaio 2008, ricorso n. 13229/03, Saadi c. Regno Unito

57. L’UNHCR ha fatto riferimento a vari strumenti internazionali

relativi alla detenzione di richiedenti asilo, tra cui l’art. 9 del ICCPR come

interpretato dal Comitato per i diritti umani in casi quali A. c. Australia,

l’art. 31 della Convenzione sui rifugiati, la Conclusione n. 44 del Comitato

esecutivo e le Linee guida dell’UNHCR sulla detenzione dei richiedenti

asilo (v. supra paragrafi 31 e 33-35). L’UNHCR ha concluso che mentre il

processo di esame dei richiedenti asilo può comportare necessarie ed

incidentali interferenze con la libertà, laddove la detenzione venga utilizzata

a fini autorizzati ma in modo generalizzato e senza alcuna considerazione

per situazioni particolari, o per semplici ragioni di comodità o di

opportunità amministrativa, non soddisfa il criterio di necessità imposto dal

diritto internazionale dei rifugiati e dei diritti dell’uomo.

b) Libertà, ECRE e AIRE Centre

58. Le suddette tre organizzazioni non governative sottolineano che

questo è il primo caso in cui la Corte si trova a dover decidere sul

significato della prima parte dell’art. 5 § 1 (f). Esse chiedono alla Grande

Camera di affermare, quale principio generale, (1) che in assenza di prove

che un individuo richiedente asilo sarebbe, se non detenuto, entrato o

avrebbe tentato di entrare irregolarmente nel paese, tale detenzione non

rientra nell’art. 5 § 1(f); e (2) che la detenzione di un richiedente asilo di cui

all’art. 5 § 1 (f), come la detenzione fondata sugli altri sottoparagrafi

dell’art. 5 § 1 e la minore restrizione della loro libertà di circolazione

prevista all’art. 2 del Protocollo n. 4, devono essere sottoposte ai criteri di

necessità e di proporzionalità.

59. La posizione della Camera, basata sulla constatazione che la

detenzione di un richiedente asilo è coperta dalla seconda parte dell’art. 5 §

1(f) se non è ancora stata presa una decisione positiva sulla sua richiesta,

mal si concilia con il principio in base al quale i richiedenti asilo che hanno

debitamente presentato domanda di protezione internazionale si trovano

ipso facto regolarmente nel territorio ai sensi dell’art. 2 del Protocollo n. 4,

così come dell’art. 12 del ICCPR (vedi supra paragrafo 32). Seppur è vero

che, come sostenuto dalla Camera, la durata prolungata può rendere

arbitraria una detenzione che all’inizio non lo era, non è vero il contrario; la

brevità del periodo non può giustificare una detenzione non necessaria.

L’art. 5 § 1(f) della Convenzione dovrebbe essere interpretato in conformità

con l’art. 9 del ICCPR (vedi supra paragrafo 31), che richiede che ogni

privazione della libertà imposta nel contesto del controllo dell’immigrazione

sia legittima, necessaria e proporzionata. Inoltre, sarebbe inopportuno che la

Corte, nella prima sentenza della Grande Camera relativa alla prima parte

dell’art. 5 § 1(f), adottasse un livello di protezione inferiore a quello già

accordato dagli Stati membri attraverso il Comitato dei Ministri (vedi supra

paragrafo 37) o a quello applicato alle semplici restrizioni alla libertà di

circolazione di cui all’art. 2 del Protocollo n. 4.

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Grande Camera, sentenza 29 gennaio 2008, ricorso n. 13229/03, Saadi c. Regno Unito

60. In molti Stati non è chiara la base giuridica precisa della detenzione

dei richiedenti asilo, ma i casi difficilmente giungono ai giudici a causa di

difficoltà linguistiche, di mancanza di rappresentanza legale e del timore da

parte del richiedente asilo che la denuncia della sua detenzione possa

compromettere l’esito della sua domanda. La natura arbitraria di tale

detenzione sarebbe aggravata se la Grande Camera confermasse la

posizione adottata dalla Camera e desse agli Stati piena discrezionalità nel

privare i richiedenti asilo della loro libertà mentre le loro domande sono in

corso di valutazione, senza dover mostrare che la detenzione è necessaria

per gli scopi specificati all’art. 5 § 1(f), in particolare per impedire

l’ingresso irregolare.

4. La valutazione della Corte

a) Il significato della frase « […]per impedirle di entrare irregolarmente nel

territorio »

61. Nel presente caso la Corte è chiamata per la prima volta a

interpretare il significato delle parole della prima parte dell’art. 5 § 1(f),

« detenzione regolar[e] di una persona per impedirle di entrare

irregolarmente nel territorio […] ». Per determinare il significato di questa

formulazione nel contesto della Convenzione, la Corte, come sempre, si

ispirerà agli articoli da 31 a 33 della Convenzione di Vienna sul diritto dei

trattati (vedi supra parr. 26-28, e, per esempio, Golder c. Regno Unito,

sentenza del 21 febbraio 1975, Serie A n. 18 § 29; Johnston et al. c. Irlanda,

sentenza del 18 dicembre 1986, Serie A n. 122, §§ 51 ss.; Lithgow et al. c.

Regno Unito, sentenza dell’8 luglio 1986, Serie A n. 102, §§ 114 e 17;

Witold Litwa c. Polonia, cit., §§ 57-59).

62. In base alla Convenzione di Vienna sul diritto dei trattati, la Corte è

chiamata a stabilire il senso ordinario da attribuire ai termini nel loro

contesto e alla luce dell’oggetto e dello scopo delle disposizioni da cui sono

estratti (vedi Golder, § 29; Johnston, § 51, e art. 31 § 1 della Convenzione

di Vienna). La Corte deve tenere conto del fatto che il contesto della

disposizione risiede in un trattato per la protezione effettiva dei diritti umani

individuali e che la Convenzione deve essere letta come un tutt’uno, ed

interpretata in modo da promuovere la coerenza interna e l’armonia tra le

sue diverse disposizioni (Stec et al. c. Regno Unito (decisione) [GC], nn.

65731/01 e 65900/01, § 48, ECHR 2005-X). La Corte deve ugualmente

prendere in considerazione tutte le regole e tutti i principi rilevanti di diritto

internazionale applicabili nei rapporti tra le Parti contraenti (vedi Al-Adsani

c. Regno Unito, cit., § 55; Bosphorus Hava Yollari Turizm Ve Ticaret

Anonim Sirket c. Irlanda [GC] 45036/98, § 150, ECHR 2005-III; e art. 31 §

3(c) della Convenzione di Vienna). Si potrà fare ricorso anche a mezzi

complementari di interpretazione, inclusi i lavori preparatori della

Convenzione, sia per confermare un senso determinato conformemente a

24

Grande Camera, sentenza 29 gennaio 2008, ricorso n. 13229/03, Saadi c. Regno Unito

suddette fasi, sia per stabilire il senso laddove fosse altrimenti ambiguo,

oscuro o manifestamente assurdo o irragionevole (art. 32 della Convenzione

di Vienna).

63. Nell’esaminare l’oggetto e lo scopo dell’art. 5 nel suo contesto e gli

elementi di diritto internazionale, la Corte tiene conto dell’importanza di

tale disposizione nel sistema della Convenzione: essa consacra un diritto

fondamentale, ossia la protezione dell’individuo dalle interferenze arbitrarie

da parte dello Stato con il suo diritto alla libertà (v., tra l’altro, Winterwerp

c. Paesi Bassi, sentenza del 24 ottobre 1979, Serie A n. 33, § 37 e Brogan et

al. c. Regno Unito, sentenza del 29 novembre 1988, Serie A n. 145-B, § 58).

64. Mentre la regola generale sancita all’art. 5 § 1 è che ogni individuo

ha il diritto alla libertà, l’art. 5 § 1(f) prevede un’eccezione a suddetta regola

generale, permettendo agli Stati di limitare la libertà degli stranieri nel

cotesto del controllo dell’immigrazione. Come la Corte ha già osservato,

fermi restando i loro obblighi sulla base della Convenzione, gli Stati godono

di un « diritto sovrano innegabile di controllare l’ingresso degli stranieri e la

loro residenza nel loro territorio » (vedi supra Amuur, § 41; Chahal, § 73; e

Abdulaziz, Cabales e Balkandali c. Regno Unito, sentenza del 28 maggio

1985, Serie A n. 94, §§ 67-68). È un corollario indispensabile a questo

diritto che agli Stati sia permesso di detenere potenziali immigranti che

hanno fatto richiesta di autorizzazione ad entrare, sia attraverso l’asilo o

meno. Risulta evidente dal tenore della sentenza adottata nel caso Amuur

che la detenzione di potenziali immigranti, inclusi i richiedenti asilo, può

conciliarsi con l’art. 5 § 1(f).

65. Su questo punto, la Grande Camera concorda con la Corte di

appello, la Camera dei Lord e la Camera sul fatto che finché uno Stato non

abbia « autorizzato » un individuo ad entrare nel Paese, ogni ingresso è

« non autorizzato » e la detenzione di una persona che voglia entrare e che

abbia bisogno dell’autorizzazione, ma ancora non la abbia ottenuta, può

essere finalizzata, senza alcuna distorsione della formulazione, ad

« impedirle di entrare irregolarmente nel territorio ». La Grande Camera

rigetta l’idea che, non appena un richiedente asilo si presenti da sé presso le

autorità dell’immigrazione, tenta di entrare « regolarmente », con la

conseguenza che la detenzione non si può giustificare sulla base dell’art. 5 §

1(f). Interpretare la prima parte dell’art. 5 § 1(f) nel senso che autorizza

solamente la detenzione di un individuo di cui sia accertato il tentativo di

sottrarsi alle restrizioni all’ingresso significherebbe dare un significato

troppo ristretto ai termini della disposizione ed al potere dello Stato di

esercitare il suo innegabile diritto di controllo in precedenza richiamato.

Inoltre, siffatta interpretazione mal si concilierebbe con la Conclusione n. 44

del Comitato esecutivo del Programma dell’Alto Commissariato delle

Nazioni Unite per i Rifugiati, con le Linee guida dell’UNHCR e con la

Raccomandazione del Comitato dei Ministri (vedi supra paragrafi 34-35 e

37), i quali prevedono tutti la detenzione dei richiedenti asilo in certe

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Grande Camera, sentenza 29 gennaio 2008, ricorso n. 13229/03, Saadi c. Regno Unito

circostanze, per esempio mentre siano in corso verifiche dell’identità o

quando debbano essere definiti elementi sui quali si fonda la richiesta di

asilo.

66. Tuttavia, mentre sostiene che la prima parte dell’art. 5 § 1(f)

permette la detenzione di un richiedente asilo o di un altro immigrato prima

della concessione dell’autorizzazione ad entrare da parte dello Stato, la

Corte sottolinea che tale detenzione deve essere compatibile con la finalità

generale dell’art. 5, che è proteggere il diritto alla libertà ed assicurare che

nessuno sia spogliato della sua libertà in modo arbitrario.

La Corte deve ora considerare cosa si intenda per « protezione

dall’arbitrarietà » nel contesto della prima parte dell’art. 5 § 1(f) e se, tenuto

conto dell’insieme delle circostanze, la detenzione del ricorrente si concilia

con tale disposizione.

b) La nozione di detenzione arbitraria nel contesto dell’art. 5

67. È ben stabilito nella giurisprudenza della Corte relativa ai

sottoparagrafi dell’art. 5 § 1 che ogni privazione della libertà deve essere

«legittima», oltre a dover rientrare in una delle eccezioni stabilite nei

sottoparagrafi (a)-(f). Laddove sia in messa in discussione la «legalità» della

detenzione, compresa la questione se sono stati seguiti i « modi prescritti

dalla legge », la Convenzione fa riferimento essenzialmente al diritto

interno e pone l’obbligo di conformarsi alle regole sostanziali e procedurali

del diritto nazionale. Il rispetto del diritto interno non è, tuttavia, sufficiente:

l’art. 5 § 1 esige anche che ogni privazione della libertà sia in armonia con

l’obiettivo di proteggere l’individuo dall’arbitrarietà (vedi, tra molte altre

fonti, Winterwerp, cit., § 37; Amuur, cit., par. 50; Chahal, cit., § 118, e

Witold Litwa, cit., § 78). È un principio fondamentale che nessuna

detenzione arbitraria può essere compatibile con l’art. 5 § 1 e la nozione di

« arbitrarietà » di cui all’art. 5 § 1 va al di là della mancanza di conformità

al diritto nazionale, di modo che una privazione della libertà può essere

regolare secondo il diritto interno e nello stesso tempo arbitraria, e quindi

contraria alla Convezione.

68. Mentre la Corte non ha finora formulato una definizione globale di

quali comportamenti delle autorità si configurino come « arbitrari» ai sensi

dell’art. 5 § 1, i principi chiave sono stati sviluppati su una base caso per

caso. Risulta, inoltre, chiaro dalla giurisprudenza che la nozione di

arbitrarietà nel contesto dell’art. 5 varia in una certa misura a seconda del

tipo di detenzione presa in considerazione (vedi anche infra).

69. Un principio generale stabilito nella giurisprudenza è che la

detenzione è « arbitraria » laddove, nonostante sia conforme alla lettera del

diritto nazionale, vi sia un elemento di mala fede o di inganno da parte delle

autorità (vedi, per esempio, Bozano c. Francia, sentenza del 18 dicembre

1986, Serie A n.. 111; Čonka c. Belgio, n. 51564/99, ECHR 2002-I). La

condizione che non vi sia arbitrarietà richiede anche che sia l’ordine di

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Grande Camera, sentenza 29 gennaio 2008, ricorso n. 13229/03, Saadi c. Regno Unito

detenzione sia l’esecuzione di quest’ultima siano veramente conformi

all’obiettivo delle restrizioni autorizzate dal pertinente sottoparagrafo

dell’art. 5 § 1 (Winterwerp, cit., § 39; Bouamar c. Belgio, sentenza del 29

febbraio 1988, Serie A n. 129, § 50; O'Hara c. Regno Unito, n. 37555/97, §

34, ECHR 2001-X). Inoltre deve esserci un qualche legame tra il motivo

invocato per giudicare la privazione autorizzata della libertà ed il luogo e le

condizioni di detenzione (v. la suddetta sentenza Bouamar, § 50; Aerts c.

Belgio, sentenza del 30 luglio 1998, Reports 1998-V, § 46; Enhorn c.

Svezia, n. 56529/00, § 42, ECHR 2005-I).

70. La nozione di arbitrarietà nei contesti dei sottoparagrafi (b), (d) ed

(e) implica anche che si valuti se la detenzione era necessaria per

raggiungere l’obiettivo dichiarato. La detenzione di un individuo è una

misura così grave che si giustifica solo in ultima istanza, quando altre

misure meno severe sono state prese in considerazione e ritenute

insufficienti a salvaguardare l’interesse individuale o pubblico che esige la

detenzione della persona coinvolta (vedi Witold Litwa, cit., § 78; Hilda

Hafsteinsdóttir c. Islanda, sentenza dell’8 giugno 2004, n. 40905/98, § 51;

Enhorn c. Svezia, cit., § 44). Inoltre, il principio di proporzionalità vuole

che quando la detenzione ha lo scopo di assicurare l’adempimento di un

obbligo previsto dalla legge, è necessario trovare l’equilibrio tra la necessità

di garantire, in una società democratica, l’immediato adempimento

dell’obbligo in questione e l’importanza del diritto alla libertà (vedi

Vasileva c. Danimarca, sentenza del 25 settembre 2003, n. 52792/99, § 37).

La durata della detenzione è un fattore rilevante nel raggiungimento di tale

compromesso (ibid., e vedi anche McVeigh et al. c. Regno Unito, ricorsi n.

8022/77, 8025/77, 8027/77, decisione della Commissione del 18 marzo

1981, DR 25, pp. 37-38 e 42).

71. La Corte usa un diverso approccio nei confronti del principio che

non dovrebbe esserci arbitrarietà nei casi di detenzione di cui all’art. 5 §

1(a), dove, in assenza di malafede o di uno degli altri elementi di cui al

precedente paragrafo 69, finché la detenzione segue ed ha un nesso causale

sufficiente con una condanna regolare, la decisione di infliggere una pena

detentiva e la durata di tale pena sono questioni che interssano le autorità

nazionali e non la Corte con riferimento all’art. 5 § 1 (v. T. c Regno Unito

[GC], n. 24724/94, § 103, ECHR 2000-I; ed anche Stafford c. Regno Unito

[GC], n. 46295/99, § 64, ECHR 2002-IV).

72. Similmente, in un caso in cui una persona era stata detenuta in virtù

dell’art. 5 § 1(f), la Grande Camera, interpretando la seconda parte di questo

sottoparagrafo, ha sostenuto che, finché un individuo sia stato detenuto

nell’ambito « [di] un procedimento d’espulsione », ossia finché « un

procedimento di espulsione » sia in corso, non si richiede che la detenzione

sia ragionevolmente considerata necessaria, per esempio per impedire che la

persona in questione commetta un reato o fugga (v. Chahal, cit., § 112).

Nella sentenza Chahal la Corte ha ugualmente sostenuto che il principio di

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Grande Camera, sentenza 29 gennaio 2008, ricorso n. 13229/03, Saadi c. Regno Unito

proporzionalità si applica alla detenzione fondata sull’art. 5 § 1(f) solo nella

misura in cui questa non si prolunghi per un periodo di tempo irragionevole;

quindi, essa ha sostenuto che « ogni privazione della libertà fondata sull’art.

5 § 1(f) sarà giustificata solo finché siano in corso le procedure di

espulsione. Se tali procedure non sono svolte con la dovuta diligenza, la

detenzione cesserà di essere giustificata […] » (ibid. § 113; vedi, anche,

Gebremedhin [Gaberamadine] c. Francia, n. 25389/05, § 74, ECHR 2007-

…).

73. In relazione a quanto sopra, la Corte ritiene che il principio in base al

quale la detenzione non deve essere arbitraria va applicato alla detenzione di

cui alla prima parte dell’art. 5 § 1(f) allo stesso modo in cui si applica alla

seconda parte. Dato che lo Stato gode del diritto di controllare allo stesso

modo l’entrata ed il soggiorno nel Paese dei cittadini stranieri (vedi supra i

casi citati al par. 63), non sarebbe naturale applicare un diverso criterio di

proporzionalità ai casi di detenzione contestuale all’ingresso rispetto a

quello utilizzato nei casi di espulsione, estradizione o allontanamento di un

individuo che si trovi già nel Paese.

74. Per non essere tacciata di arbitrarietà, quindi, la detenzione deve

essere condotta in buona fede; deve essere strettamente connessa allo scopo

di impedire l’ingresso irregolare di una persona nel paese; il luogo e le

condizioni di detenzione devono essere idonee, tenendo presente che « tale

misura non si applica a coloro che hanno commesso infrazioni penali ma a

stranieri che, temendo spesso per la propria vita, sono fuggiti dal proprio

Paese » (vedi Amuur, cit., § 43); e la durata della detenzione non deve

eccedere il tempo ragionevolmente richiesto a raggiungere l’obiettivo

perseguito.

c) La detenzione del ricorrente è stata arbitraria?

75. Prima di esaminare se la detenzione del ricorrente ad Oakington è

stata arbitraria nel senso precedentemente indicato, la Corte osserva che i

giudici nazionali nei tre gradi successivi di giudizio hanno stabilito che

questa misura è stata fondata sul diritto interno, e che il ricorrente non ha

messo in discussione tale conclusione.

76. Nell’esaminare se la detenzione del ricorrente è incompatibile con i

criteri esposti in precedenza al paragrafo 74, la Corte riprende ed accoglie

anche le seguenti conclusioni della Corte d’appello e della Camera dei Lord

(vedi supra paragrafi 17-18). I giudici nazionali hanno ritenuto che il regime

di detenzione applicato ad Oakington è finalizzato ad assicurare una rapida

soluzione alle circa 13.000 domande di asilo delle circa 84.000 rivolte ogni

anno al Regno Unito a quel tempo. Al fine di raggiungere questo obiettivo,

è necessario tenere fino a 150 colloqui al giorno e ritardi, anche minimi,

possono sconvolgere l’intero programma. Il ricorrente è stato destinato alla

detenzione sulla base del fatto che il suo caso era idoneo alla procedura

accelerata.

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Grande Camera, sentenza 29 gennaio 2008, ricorso n. 13229/03, Saadi c. Regno Unito

77. In queste circostanze, la Corte valuta che le autorità nazionali hanno

agito in buona fede detenendo il ricorrente. In effetti, la politica sulla quale

si basa la creazione del regime di Oakington è in generale dare ai richiedenti

asilo un vantaggio; come dichiarato da Lord Slynn, « l’ottenimento di una

rapida decisione è nell’interesse non solo dei richiedenti, ma anche di quelli

che sempre più numerosi attendono il proprio turno. » (vedi supra paragrafo

18). Inoltre, dato che lo scopo della privazione della libertà è permettere alle

autorità nazionali di decidere rapidamente e efficacemente sulla domanda di

asilo del ricorrente, la sua detenzione è stata strettamente collegata allo

scopo di impedire l’ingresso irregolare.

78. Riguardo al terzo criterio, ossia il luogo e le condizioni di

detenzione, la Corte ritiene che il Centro di Oakington è stato

specificamente concepito per ospitare richiedenti asilo e offre vari servizi,

per la ricreazione, per il culto religioso, per le cure mediche e, elemento

importante, assistenza legale (vedi supra paragrafo 25). Mentre non c’è

alcun dubbio che ci sia stata interferenza con la libertà ed il benessere del

ricorrente, tuttavia egli non lamenta le condizioni in cui è stato detenuto e la

Corte ritiene che la detenzione non è stata arbitraria a questo riguardo.

79. Infine, con riferimento alla durata della detenzione, la Corte ricorda

che il richiedente è stato detenuto per sette giorni ad Oakington, e rilasciato

il giorno dopo che la sua richiesta di asilo era stata rigettata in prima istanza.

Non si può ritenere che questo periodo di detenzione abbia ecceduto il

tempo ragionevolmente richiesto dallo scopo perseguito.

80. In conclusione, quindi, la Corte ritiene che, dati i seri problemi

amministrativi che il Regno Unito si trovava a fronteggiare in quel periodo,

quando il numero dei richiedenti asilo aumentava vertiginosamente (vedi

anche Amuur, cit., § 41), non è stato incompatibile con l’art. 5 § 1(f) della

Convenzione detenere il ricorrente per sette giorni in condizioni adeguate

per fare in modo che la sua richiesta di asilo fosse trattata velocemente.

Inoltre, bisogna considerare il fatto che la predisposizione di un sistema più

efficiente di definizione del grande numero di richieste di asilo ha reso

inutile fare ricorso ad un più ampio e più esteso uso dei poteri detentivi.

Pertanto, non c’è stata violazione dell’art. 5 § 1 nel presente caso.

II. SULLA DEDOTTA VIOLAZIONE DELL’ART. 5 § 2 DELLA

CONVENZIONE

81. Il ricorrente asserisce di non essere stato informato del vero motivo

della sua detenzione fino a circa 76 ore dopo il suo arresto, quando questa

informazione è stata data oralmente al suo rappresentante legale a seguito

della sua richiesta. Egli sostiene la violazione dell’art. 5 § 2 della

Convenzione che dispone:

« Ogni persona arrestata deve essere informata, al più presto e in una lingua a lei

comprensibile, dei motivi dell’arresto e di ogni accusa formulata a suo carico. »

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Grande Camera, sentenza 29 gennaio 2008, ricorso n. 13229/03, Saadi c. Regno Unito

82. Il Governo ha richiamato le dichiarazioni generali di intenti

riguardante il regime di detenzione di Oakington. Esso ammette che le

forme in uso all’epoca della detenzione del ricorrente erano inadeguate, ma

considera che i motivi forniti oralmente al rappresentante del ricorrente sul

luogo (che conosceva le ragioni generali) il 5 gennaio 2001 erano sufficienti

a permettere al ricorrente di contestare, se nelle sue intenzioni, la legittimità

della sua detenzione in virtù dell’art. 5 § 4.

83. Il ricorrente sottolinea che in nessun momento gli sono stati indicati

spontaneamente i motivi della sua detenzione, e che dopo la richiesta di

chiarimenti gli sono stati indicati oralmente i motivi nel pomeriggio del 5

gennaio 2001, circa 76 ore dopo il suo arresto e detenzione. Il mero

riferimento ad annunci sulla politica non possono sostituire l’obbligo di

comunicare al ricorrente in modo sufficientemente rapido i motivi adeguati

della sua detenzione.

84. La Camera ha riscontrato una violazione di tale disposizione, sulla

base del fatto che il motivo della detenzione non sono stati forniti in

maniera sufficientemente rapida. Essa ha ritenuto che le dichiarazioni

generali – quali, nel caso presente, gli annunci del parlamento – non sono in

grado di rispondere all’obbligo, previsto all’art. 5 § 2, di informare

l’individuo dei motivi del suo arresto o della sua detenzione. La prima volta

in cui il ricorrente si è visto comunicare il motivo reale della sua detenzione

è stata attraverso il suo rappresentante il 5 gennaio 2001 (vedi supra

pararagrafo 14), quando il ricorrente era già stato detenuto per 76 ore. La

Camera ritiene che, pur ipotizzando che la comunicazione orale ad un

rappresentante soddisfi le condizioni di cui all’art. 5 § 2 della Convenzione,

un ritardo di 76 ore nella comunicazione delle ragioni della detenzione non

è compatibile con l’obbligo della disposizione che vuole che tale

informazione sia data « al più presto ».

85. La Grande Camera concorda con il ragionamento e la conclusione

della Camera. Essa conclude quindi che c’è stata violazione dell’art. 5 § 2

della Convenzione.

III. APPLICAZIONE DELL’ART. 41 DELLA CONVENZIONE

86. L’art. 41 della Convenzione dispone:

« Se la Corte dichiara che vi è stata violazione della Convenzione o dei suoi

protocolli e se il diritto interno dell’Alta Parte contraente non permette se non in modo

imperfetto di rimuovere le conseguenze di tale violazione, la Corte accorda, se del

caso, un’equa soddisfazione alla parte lesa. »

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Grande Camera, sentenza 29 gennaio 2008, ricorso n. 13229/03, Saadi c. Regno Unito

A. Danno

87. La Corte nota che dinanzi alla Camera il ricorrente ha chiesto un

risarcimento di 5.000 Euro per il danno non patrimoniale subito per essere

stato detenuto ad Oakington per sette giorni. La Camera che, come la

Grande Camera, ha concluso per una violazione dell’art. 5 § 2 della

Convenzione ma non dell’art. 5 § 1, ritiene che la constatazione della

violazione fornisca un’equa soddisfazione sufficiente.

88. Il ricorrente non ha contestato tale decisione, né nella sua domanda

di rinvio del caso alla Grande Camera né nelle osservazioni scritte

presentate alla Grande Camera.

89. Tenuto conto dell’insieme delle circostanze, la Grande Camera

conferma la conclusione della Camera secondo la quale la constatazione di

una violazione fornisce un’equa soddisfazione sufficiente per la mancata

comunicazione al ricorrente dei motivi della sua detenzione nel più breve

tempo possibile.

B. Spese e costi

90. Il ricorrente chiede dinanzi alla Grande Camera la somma di

28.676,51 GBP più imposte sul valore aggiunto (« IVA ») per spese e costi,

oltre a 15.305,56 GBP per i costi sostenuti dinanzi alla Camera.

91. Il Governo concorda con l’approccio seguito dalla Camera con

riferimento all’art. 41. Esso considera che i costi esposti dinanzi alla Grande

Camera siano eccessivi, in particolare la tariffa oraria di 200 GBP fatturata

da ciascuno dei due avvocati ed il numero di ore indicate. Se la Corte

concludesse per la violazione dell’art. 5 § 1, la somma dovuta a titolo di

onorario agli avvocati non dovrebbe superare le 10.000 GBP. Se fosse

riscontrata solo una violazione dell’art. 5 § 2 dovrebbe essere rimborsata

solo una piccola parte dell’ammontare richiesto.

92. In relazione ai costi esposti dinanzi alla Camera, la Grande Camera

ricorda la decisione della Camera di accordare solo 1.500 EUR, avendo

constatato una violazione solo dell’art. 5 § 2 e dato che la maggior parte del

lavoro sul caso è stato volto a stabilire una violazione dell’art. 5 § 1. La

Grande Camera conferma la decisione di concedere tale somma per i costi e

le spese sostenuti fino alla pronuncia della sentenza della Camera. Avendo

anch’essa concluso per la sola violazione dell’art. 5 § 2, e dato che la quasi

totalità delle dichiarazioni scritte ed orali dinanzi ad essa ha riguardato l’art.

5 § 1, la Grande Camera accorda altri 1.500 EUR per il procedimento

successivo alla sentenza della Camera dell’11 luglio 2006, per una somma

totale di costi e spese accordata di 3.000 EUR, più l’IVA dovuta.

31

Grande Camera, sentenza 29 gennaio 2008, ricorso n. 13229/03, Saadi c. Regno Unito

C. Interessi moratori

93. La Corte giudica appropriato calcolare gli interessi moratori sul tasso

marginale di sconto della Banca Centrale Europea maggiorato di tre punti

percentuali.

PER QUESTI MOTIVI, LA CORTE

1. Ritiene, per undici voti contro sei, che non c’è stata violazione dell’art. 5

§ 1 della Convenzione;

2. Ritiene all’unanimità che c’è stata violazione dell’art. 5 § 2 della

Convenzione;

3. Ritiene all’unanimità che la constatazione di una violazione costituisce

per se stessa equa soddisfazione sufficiente per il danno non

patrimoniale subito dal ricorrente;

4. Ritiene all’unanimità

(a) che lo Stato convenuto deve versare al ricorrente, entro tre mesi,

3.000 EUR (tremila euro) come costi e spese, da convertire nella moneta

nazionale dello Stato convenuto al tasso applicabile alla data del

versamento dell’importo, più ogni tassa dovuta;

(b) che alla scadenza dei suddetti tre mesi fino al versamento

dell’importo sarà pagato un interesse semplice sul suddetto ammontare

pari al tasso marginale di sconto della Banca Centrale Europea

applicabile in quel periodo maggiorato di tre punti percentuali;

5. Rigetta all’unanimità la richiesta del ricorrente di equa soddisfazione per

la restante parte.

Redatta in inglese e in francese e resa in udienza pubblica al Palazzo dei

diritti umani, a Strasburgo, il 29 gennaio 2008.

Michael O'BOYLE

Vice Cancelliere

Jean-Paul COSTA

Presidente

Ai sensi dell’art. 45 § 2 della Convenzione e all’art. 74 § 2 del

Regolamento della Corte, alla presente sentenza è allegata l’opinione

32

Grande Camera, sentenza 29 gennaio 2008, ricorso n. 13229/03, Saadi c. Regno Unito

parzialmente dissenziente comune ai giudici Rozakis, Tulkens, Kovler,

Hajiyev, Spielmann e Hirvelä.

J.-P.C.

M.O'B.

33

Grande Camera, sentenza 29 gennaio 2008, ricorso n. 13229/03, Saadi c. Regno Unito

OPINIONE PARZIALMENTE DISSENZIENTE COMUNE

AI GIUDICI ROZAKIS, TULKENS, KOVLER, HAJIYEV, SPIELMANN

E HIRVELÄ

Noi non condividiamo la conclusione della maggioranza secondo la

quale non c’è stata violazione dell’art. 5 § 1(f) della Convenzione nel caso

di specie, in una situazione in cui non si contesta che la detenzione per sette

giorni del ricorrente presso il centro di accoglienza di Oakington configura

una privazione della libertà ai sensi della Convenzione. Le questioni in

discussione in questo caso sono importanti sotto un duplice aspetto. In

primo luogo, il caso riguarda i diritti dei richiedenti asilo in base alla

Convenzione e la sempre più preoccupante situazione della loro detenzione.

In secondo luogo, si tratta del primo caso in cui la Corte è stata chiamata a

fornire un’interpretazione della prima parte dell’art. 5 § 1(f), che autorizza

« […] l’arresto o […] la detenzione regolari di una persona per impedirle di

entrare irregolarmente nel territorio » e, in particolare, del requisito della

necessità imposto da tale disposizione.

È generalmente ammesso che lo scopo della prima parte dell’art. 5 § 1(f)

della Convenzione è impedire l’immigrazione irregolare, ossia l’ingresso o

la residenza in un paese eludendo le procedure di controllo

dell’immigrazione. Nel caso di specie il ricorrente è fuggito dalla regione

autonoma curda dell’Iraq dopo avere curato membri del Partito comunista

dei lavoratori iracheno nell’espletamento dei suoi doveri di medico, ed ha

richiesto asilo al suo arrivo all’aeroporto di Londra Heathrow. La

maggioranza non attribuisce alcuna importanza a questo fatto, assimilando

la situazione dei richiedenti asilo a quella dei normali immigranti. Il

paragrafo 64 della sentenza è molto chiaro al riguardo e dall’inizio colloca

l’eccezione prevista all’art. 5 § 1(f) nel quadro generale del controllo

dell’immigrazione. Dopo avere ripetuto che gli Stati godono di « un diritto

sovrano innegabile di controllare l’ingresso degli stranieri e la loro

residenza nel loro territorio », la maggioranza dichiara che « [è] un

corollario indispensabile a questo diritto che agli Stati sia permesso di

detenere potenziali immigranti che hanno fatto richiesta di autorizzazione ad

entrare, sia attraverso l’asilo o meno ».

In questa formulazione radicale, questa affermazione si concilia male con

il principio che i richiedenti asilo che hanno presentato una domanda di

protezione internazionale si trovano ipso facto regolarmente nel territorio di

uno Stato, in particolare ai sensi dell’art. 12 del Patto sui diritti civili e

politici (libertà di movimento) e della giurisprudenza del Comitato per i

diritti umani secondo la quale una persona che abbia debitamente presentato

34

Grande Camera, sentenza 29 gennaio 2008, ricorso n. 13229/03, Saadi c. Regno Unito

una domanda di asilo è ritenuta trovarsi « regolarmente nel territorio » (vedi

pararagrafo 32 della sentenza). Le circostanze particolari del caso, inoltre,

dimostrano ciò implicitamente ma con certezza. Al suo arrivo all’aeroporto

il 30 dicembre 2000 il ricorrente si vide accordare l’ammissione temporanea

(vedi paragrafi 20-21 della sentenza), in virtù della quale avrebbe potuto

passare la notte in un hotel a sua scelta, ma sarebbe dovuto ritornare in

aeroporto il giorno seguente. Il 31 dicembre 2000 il ricorrente si recò lì

come richiesto e gli fu di nuovo accordata l’ammissione temporanea fino al

giorno seguente. Quando di nuovo si recò all’aeroporto come concordato,

gli fu accordata per la terza volta l’ammissione temporanea fino alle 10.00

del giorno seguente, 2 gennaio 2001. Proprio il 2 gennaio 2001, dopo che il

ricorrente si era nuovamente presentato come richiesto, fu trattenuto e

trasferito al centro di accoglienza di Oakington nel quale regna un ambiente

carcerario. In ogni caso, il dibattito teorico circa volto a stabilire se una

persona si trovi irregolarmente nel territorio di uno Stato finché non gli sia

stata data autorizzazione ad entrare non riveste alcuna reale rilevanza nel

caso di specie, dato che al ricorrente era stato dato il permesso di entrare per

tre giorni.

Nell’esaminare il contesto, l’oggetto e lo scopo dell’art. 5 della

Convenzione, la sentenza giustamente sottolinea « [l’]importanza di tale

disposizione nel sistema della Convenzione », che « consacra un diritto

fondamentale, ossia la protezione dell’individuo dalle interferenze arbitrarie

da parte dello Stato con il suo diritto alla libertà » (vedi paragrafo 63).

Tuttavia, la maggioranza ritiene che sia necessario considerare cosa si

intende per « protezione dall’arbitrarietà » nel caso di specie e ritiene che

« il principio in base al quale la detenzione non deve essere arbitraria va

applicato alla detenzione di cui alla prima parte dell’art. 5 § 1(f) allo stesso

modo in cui si applica alla seconda parte. Dato che lo Stato gode del diritto

di controllare allo stesso modo l’entrata ed il soggiorno nel Paese […], non

sarebbe naturale applicare un diverso criterio di proporzionalità ai casi di

detenzione contestuale all’ingresso rispetto a quello utilizzato nei casi di

espulsione, estradizione o allontanamento di un individuo che si trovi già

nel Paese ». (vedi paragrafo 73). Dunque, la sentenza non esita a trattare

senza alcuna distinzione tutte le categorie di non-cittadini in tutte le

situazioni – immigrati clandestini, persone suscettibili di espulsione e

individui che hanno commesso crimini – includendoli senza distinzione nel

controllo generale dell’immigrazione che rientra nella sovranità esclusiva

degli Stati.

In relazione alle migrazioni, secondo la sentenza, il solo requisito che la

misura detentiva deve soddisfare per non essere tacciata di arbitrarietà è che

deve essere adottata « in buona fede », oltre a dover « essere strettamente

connessa allo scopo di impedire l’ingresso irregolare di una persona nel

Paese » (vedi paragrafo 74). Questi requisiti sono soddisfatti nel caso di

specie?

35

Grande Camera, sentenza 29 gennaio 2008, ricorso n. 13229/03, Saadi c. Regno Unito

Riguardo prima di tutto alla questione della buona fede, la Corte non

esita a sottoscrivere le osservazioni dei giudici nazionali, le quali ritengono

che il regime di detenzione ad Oakington era volto a permettere una rapida

soluzione delle « circa 13.000 domande di asilo delle circa 84.000 rivolte

ogni anno al Regno Unito a quel tempo. Al fine di raggiungere questo

obiettivo, è necessario tenere fino a 150 colloqui al giorno e ritardi, anche

minimi, possono sconvolgere l’intero programma. Il ricorrente è stato

destinato alla detenzione sulla base del fatto che il suo caso era idoneo alla

procedura accelerata » (vedi paragrafo 76). In tali circostanze, la Corte

ritiene che le autorità nazionali hanno agito « in buona fede » nel detenere il

ricorrente. In effetti, la politica su cui si basa la creazione del regime di

Oakington è in generale favorire i richiedenti asilo; la detenzione risponde

quindi ai loro migliori interessi.

Anche se si ritiene che « minimi ritardi » sconvolgano l’intero

programma, è difficile capire perché, all’arrivo all’aeroporto ed alla

presentazione della domanda di asilo, al ricorrente sia stato permesso

all’inizio di restare in libertà e richiesto di andare in un hotel e presentarsi

spontaneamente nei giorni successivi alle autorità incaricate dell’esame del

suo caso (cosa che egli ha puntualmente fatto).

Ciò che è ancor più essenziale, non solo nel contesto dell’asilo ma anche

in altre situazioni che coinvolgono la privazione della libertà, è sostenere

che la detenzione è nell’interesse della persona coinvolta ci sembra una

posizione estremamente pericolosa. Inoltre, sostenere nel caso di specie che

la detenzione è nell’interesse non solamente dei richiedenti asilo « ma anche

di coloro che in numero sempre maggiore sono in attesa » è parimenti

inaccettabile. In nessun caso il fine può giustificare il mezzo; nessun

individuo, nessun essere umano può essere utilizzato come mezzo per

raggiungere un fine.

Inoltre, con riferimento allo scopo della detenzione, nel dichiarare che

« lo scopo della privazione della libertà è permettere alle autorità nazionali

di decidere rapidamente e efficacemente sulla domanda di asilo del

ricorrente, la sua detenzione è stata strettamente collegata allo scopo di

impedire l’ingresso irregolare » (vedi paragrafo 77 in fine), la Corte non

esita a fare un passo in avanti ed assimilare tutti i richiedenti asilo a

potenziali immigrati clandestini.

Nell’interesse della precisione noi riteniamo che, affinché la detenzione

sia legittima, le autorità devono assicurarsi in concreto che è stata ordinata

esclusivamente per uno dei fini previsti dalla Convenzione, in questo caso

impedire alla persona di entrare irregolarmente nel Paese. Ciò non è stato

stabilito in alcun modo nel presente caso, dato che il ricorrente non è entrato

né ha tentato di entrare irregolarmente nel paese. D’altro canto, se le autorità

avessero avuto motivi oggettivamente dimostrabili di credere che si

rischiava che il ricorrente fuggisse prima che si decidesse sulla sua domanda

di asilo, avrebbero potuto fare ricorso alla detenzione ai sensi dell’art. 5 §

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Grande Camera, sentenza 29 gennaio 2008, ricorso n. 13229/03, Saadi c. Regno Unito

1(f) della Convenzione. In tal caso, la detenzione avrebbe avuto lo scopo di

impedire che il richiedente asilo entrasse o permanesse nel Paese per uno

scopo diverso da quello per il quale gli era stata accordata l’ammissione

temporanea. Di contro, non è ammissibile detenere i rifugiati sulla base del

solo fatto che hanno fatto richiesta di asilo.

Nel presente caso non si contesta che la detenzione del ricorrente fosse

diretta ad assicurare un trattamento accelerato delle sua domanda di asilo e

quindi l’adozione di una decisione sulla questione nel minor tempo

possibile. La sua detenzione quindi perseguiva solo obiettivi burocratici ed

amministrativi, non collegati alla necessità di impedire l’ingresso irregolare

nel paese. Come giustamente osservato dai giudici Casadevall, Traja e

Šikuta nella loro opinione dissenziente allegata alla sentenza della Camera

dell’11 luglio 2006, tale situazione crea grande incertezza giuridica per i

richiedenti asilo, dovuta al fatto che possono essere detenuti in ogni

momento durante l’esame delle loro domande senza che siano in grado di

prendere le misure necessarie ad evitare la detenzione. Quindi, il richiedente

asilo diventa oggetto piuttosto che soggetto di diritto.

Infine, seguendo la stessa logica, la Corte accetta nel caso di specie che

un periodo di detenzione di sette giorni « non si può ritenere che […] abbia

ecceduto il tempo ragionevolmente richiesto dallo scopo perseguito » (vedi

paragrafo 79). Così facendo, essa ammette un periodo di detenzione, cosa

che generalmente non accoglie in altre ipotesi di privazione della libertà

contemplate all’art. 5 della Convenzione. Certamente, è comprensibile che

in alcune situazioni, per esempio relative all’estradizione, allo Stato deve

essere permesso un più ampio spazio che nel caso di altre interferenze con il

diritto alla libertà. Tuttavia, non troviamo alcuna giustificazione

all’adozione di tale approccio in relazione ai richiedenti asilo, con il rischio

connesso che il controllo dei casi di privazione della libertà ne risulti

sostanzialmente indebolito. Inoltre, se un periodo di detenzione di sette

giorni non è ritenuto eccessivo, dove e come fissare il limite

dell’inaccettabilità?

Riguardo alla detenzione in generale, i requisiti della necessità e della

proporzionalità obbligano lo Stato a fornire motivazioni pertinenti e

sufficienti a giustificazione delle misure prese ed a prendere in

considerazione altre misure meno coercitive, oltre che a spiegare perché

quelle misure sono ritenute insufficienti alla salvaguardia degli interessi

privati e pubblici che sottendono la privazione della libertà. La semplice

opportunità o comodità amministrativa non è sufficiente. Non capiamo in

nome di quale valore o interesse più alto si possa giustificare il concetto che,

in uno Stato di diritto, queste garanzie fondamentali della libertà individuale

non potrebbero o non dovrebbero essere applicate alla detenzione dei

richiedenti asilo.

Dunque, nella misura in cui queste esigenze devono essere racchiuse

nella nozione di arbitrarietà, la questione delle misure alternative alla

37

Grande Camera, sentenza 29 gennaio 2008, ricorso n. 13229/03, Saadi c. Regno Unito

detenzione avrebbe dovuto essere presa in considerazione dalla

maggioranza. La maggioranza non fa menzione di ciò fino al paragrafo

conclusivo in cui, paradossalmente, riconosce che « la predisposizione di un

sistema più efficiente di definizione del grande numero di richieste di asilo

ha reso inutile fare ricorso ad un più ampio e più esteso uso dei poteri

detentivi » (vedi paragrafo 80). È quindi ammesso chiaramente che sarebbe

potuta esserci un’alternativa alla detenzione che permettesse di risolvere il

problema alla fonte, in altre parole al momento della gestione delle

domande di asilo; ciò sottolinea ulteriormente che la detenzione è stata la

risposta errata alla domanda giusta.

La Convenzione europea sui diritti dell’uomo non si applica nel vuoto,

ma in relazione agli altri strumenti internazionali a protezione dei diritti

fondamentali. A tal proposito, con riferimento alle Nazioni unite, l’art. 9 del

Patto internazionale sui diritti civili e politici – che vieta l’arresto o la

detenzione arbitraria e si applica a tutti i casi di privazione della libertà,

incluso il contesto dei controlli dell’immigrazione – è stato interpretato dalla

giurisprudenza del Comitato dei diritti umani nel senso che la privazione

della libertà non deve solo essere legittima, ma non deve neppure essere

imposta per ragioni di opportunità amministrativa (v. Van Alphen c. Paesi

Bassi, Comunicazione n. 305/1988, UN Doc. CCPR/C/39/D/305/1988

(1990)). Essa, inoltre, deve soddisfare i requisiti di necessità e di

proporzionalità. Infine, il controllo giurisdizionale espletato da parte dei

giudici non deve limitarsi a stabilire se sia la detenzione compatibile con il

diritto interno, ma deve anche permettere di determinare, incluso nei casi di

ingresso irregolare, se circostanze proprie dell’individuo (rischio di fuga,

mancanza di cooperazione, ecc.) giustifichino l’utilizzo di tale misura (vedi

A.

c.

Australia,

Comunicazione

n.

560/1993,

UN

Doc.

CCPR/C/59/D/560/1993 (1997)). Nella decisione relativa al caso Bakhtiyari

c. Australia, il Comitato conferma che un controllo giurisdizionale che non

permette ai giudici di riesaminare le ragioni della detenzione in termini

sostanziali non soddisfa i requisiti di cui all’art. 9 del Patto (v. Bakhtiyari c.

Australia,

Comunicazione

n.

1069/2002,

UN

Doc.

CCPR/C/79/D/1069/2002 (2003)).

Con riferimento all’Unione europea, è opportuno citare l’art. 18 della

Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, che riconosce ai rifugiati

il diritto di asilo ai sensi della Convenzione di Ginevra. L’art. 18 (1) della

Direttiva del Consiglio 2005/85/CE dell’1° dicembre 2005 che fissa norme

minime per le procedure applicate negli Stati membri ai fini del

riconoscimento e della revoca dello status di rifugiato (GUUE L 326 del 13

dicembre 2005, p. 13), dispone che « gli Stati membri non trattengono in

arresto una persona per il solo motivo che si tratta di un richiedente asilo ».

Secondo il nostro punto di vista questa disposizione rappresenta la garanzia

minima, e l’affermazione in essa contenuta va utilmente a completare le

regole stabilite all’art. 7 della Direttiva del Consiglio 2003/9/CE del 27

38

Grande Camera, sentenza 29 gennaio 2008, ricorso n. 13229/03, Saadi c. Regno Unito

gennaio 2003 che stabilisce norme minime relative all’accoglienza dei

richiedenti asilo (GUUE L 31 del 6 febbraio 2003, p. 18). Inoltre, anche

l’art. 23 (3) e (4) della Direttiva 2005/85/EC prevede la possibilità che siano

predisposte procedure prioritarie o accelerate.

Per quanto concerne il Consiglio d’Europa, la Raccomandazione del

Comitato dei Ministri Rec(2003)5 del 16 aprile 2003 sulle misure di

detenzione dei richiedenti asilo stabilisce che le persone che rientrano nel

campo di applicazione della prima parte dell’art. 5 § 1(f) non includono i

« richiedenti asilo imputati di qualche reato o i richiedenti asilo respinti e

detenuti in attesa della loro espulsione dal Paese ospitante » (punto 2). Essa

inoltre precisa che le misure di detenzione dei richiedenti asilo « dovrebbero

essere applicate solo dopo un attento esame della loro necessità in relazione

singolo caso. Esse dovrebbero essere specifiche, temporanee e non arbitrarie

e dovrebbero essere utilizzate per il più breve tempo possibile. Suddette

misure devono trovare applicazione nei modi indicati dalla legge ed in

conformità con gli standard stabiliti dagli strumenti internazionali […] »

(punto 4). Infine, « [p]rima di ricorrere a misure di detenzione, dovrebbero

essere prese in considerazione misure alternative e non limitative della

libertà, applicabili al caso particolare » (punto 6).

Il punto cruciale delle questione qui è individuare se oggi la Convenzione

europea sui diritti dell’uomo ammetta un livello di protezione più basso di

quello riconosciuto ed accettato nelle altre organizzazioni.

Infine, possiamo noi oggi accettare che l’art. 5 della Convenzione, che ha

giocato un ruolo fondamentale nell’assicurare il controllo dell’arbitrarietà in

materia di detenzione, assicuri un livello inferiore di protezione in materia

di asilo e di immigrazione, che sono, in termini sociali ed umani, le

questioni più critiche che affronteremmo negli anni a venire? Essere uno

straniero è un crimine? Noi pensiamo di no.

Diritto alla libertà e sicurezza (art. 5) – privazione della libertà – arresto o

detenzione legittima – prevenzione dell’ingresso non autorizzato nel

territorio dello Stato – informazione tempestiva – proporzionalità –

ragionevole durata della detenzione

39