CONSIGLIO D’EUROPA  
CORTE EUROPEA DEI DIRITTI DELL’UOMO  
QUINTA SEZIONE  
ETXEBERRIA E ALTRI C. SPAGNA  
(Ricorsi nn. 35579/03, 35613/03, 35626/03 e 35634/03)  
Sentenza  
STRASBURGO  
30 giugno 2009  
DEFINITIVA  
06/11/2009  
Questa sentenza potrà subire alcune lievi modifiche formali.  
traduzione non ufficiale dal testo originale a cura dell'Unione forense per la tutela dei diritti dell'uomo  
ETXEBERRIA e altri c. SPAGNA  
Nella causa Etxeberria e altri c. Spagna,  
La Corte Europea dei diritti dell’uomo (quinta sezione), riunita in una camera  
composta da:  
Peer Lorenzen, presidente,  
Rait Maruste,  
Karel Jungwiert,  
Renate Jaeger,  
Mark Villiger,  
Isabelle Berro-Lefèvre, giudici,  
Alejandro Saiz Arnaiz, giudice ad hoc,  
e da Claudia Westerdiek, cancelliere di sezione,  
Dopo aver deliberato in camera di consiglio il 23 giugno 2009,  
Pronuncia la seguente sentenza, adottata in quest’ultima data.  
PROCEDURA  
1. Il caso trae origine da quattro ricorsi (nn. 35579/03, 35613/03, 35626/03 e  
35634/03) diretti contro il Regno di Spagna e con cui due cittadini di tale Stato, la  
Signora Etxeberría (ricorso n. 35579/03) ed il Signor M. Barrena Arza (ricorso  
n. 35613/03), così come svariati gruppi elettorali (ricorsi nn.. 35626/03 e 35634/03) («i  
ricorrenti»), si sono rivolti alla Corte il 6 novembre 2003 in virtù dell’art. 34 della  
Convenzione per la tutela dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali («la  
Convenzione»).  
2. Dinanzi alla Corte, i ricorrenti sono rappresentati da D. Rouget, avvocato a Saint-  
Jean-de-Luz. Il governo spagnolo («il Governo») è rappresentato dal suo agente, I.  
Blasco, capo del servizio giuridico dei diritti dell’uomo presso il ministero della  
Giustizia.  
2. Sul terreno dell’art. 10 della Convenzione, l’insieme dei ricorrenti lamenta  
l’annullamento delle proprie candidature alle elezioni al comune di Hernani, al  
Consiglio generale di Alava Guipúzcoa e Biscaye, al Parlamento di Navarra ed in molti  
altri municipi di Navarra e dei Paesi Baschi. D’altra parte, i ricorrenti sostengono che la  
procedura contenzioso-elettorale davanti alla camera speciale del Tribunale supremo,  
disciplinata dalla legge organica sul regime elettorale generale così come modificata  
dalla legge organica 6/2002 del 27 giugno 2002 sui partiti politici, non può essere  
considerata come un ricorso effettivo. Infine, nei ricorsi nn. 35613/03 e 35626/03, i  
ricorrenti invocano parimenti l’art. 3 del Protocollo n. 1, lamentando di essere stati  
privati della possibilità di presentarsi alle elezioni al Parlamento di Navarra e di  
rappresentare gli elettori.  
3. La Corte ha deciso di riunire i ricorsi (art. 42 § 1 del regolamento).  
4. Con decisione dell’11 dicembre 2007, la Corte ha dichiarato i ricorsi parzialmente  
ricevibili.  
5. Il 1° luglio 2008 la Corte ha notificato alle parti la propria intenzione di spogliarsi  
della decisione in favore della Grande Camera, conformemente all’art. 72 § 1 del  
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regolamento. Avvalendosi dell’art. 72 § 2, il Governo si è opposto a tale decisione. Di  
conseguenza, la Camera ha proseguito nel trattare il ricorso.  
6. I ricorrenti hanno depositato delle osservazioni scritte complementari (art. 59 § 1  
del regolamento), ma non il Governo. Avendo la camera deciso, dopo aver consultato le  
parti, non doversi procedere a tenere un’udienza sul merito della causa (art. 59 § 3 in  
fine del regolamento), ciascuna delle parti ha presentato note scritte.  
FATTO  
I. LE CIRCONSTANZE DEL CASO  
7. All’origine del ricorso n. 35579/03 vi è una cittadina spagnola residente a Hernani  
(provincia di Guipúzcoa). Ella era la capolista del gruppo elettorale Bildu Hernani e  
aveva presentato la propria candidatura alle elezioni municipali del Comune di Hernani  
(Guipúzcoa) del 25 maggio 2003.  
8. All’origine del ricorso n. 35613/03 vi è un cittadino spagnolo residente a  
Berriozar (Navarra). Egli  
era il capolista del gruppo elettorale Nafarroako  
Autodeterminaziorako Bilgunea, e aveva presentato la propria candidatura in vista delle  
elezioni del Parlamento di Navarra del 25 maggio 2003.  
9. All’origine del ricorso n. 35626/03 vi è un gruppo elettorale che aveva presentato  
la propria candidatura alle elezioni del Parlamento di Navarra del 25 mai 2003.  
10. All’origine del ricorso n. 35634/03 vi sono 218 gruppi elettorali (la cui lista è  
riportata in allegato) costituiti per partecipare, alcuni di loro, all’elezione dei consigli  
generali (Juntas generales) di Alava, di Guipúzcoa e di Biscaye e, altri, alle elezioni  
municipali di Navarra, di Alava, di Guipúzcoa e di Biscaye del 25 maggio 2003.  
11. I gruppi sin qui menzionati saranno d’ora in poi definiti come i «gruppi elettorali  
ricorrenti».  
A. La genesi del caso  
12. La Corte rinvia a questo proposito ai paragrafi da 10 a 14 della sentenza Herri  
Batasuna e Batasuna c. Spagna (nn. 25803/04 e 25817/04) del 30 giugno 2009.  
B. L’annullamento delle candidature dei ricorrenti  
13. I fatti della causa, così come esposti dalle parti, possono essere riassunti come di  
seguito indicato.  
14. Il 28 aprile 2003, le commissioni elettorali del Paese Basco e della Navarra  
hanno registrato le candidature dei gruppi alle elezioni municipali, regionali e autonome  
nel Paese Basco e nella Navarra indette per il 25 maggio 2003.  
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15. Il 1° maggio 2003, l’avvocato dello Stato e il pubblico ministero hanno  
presentato, davanti alla camera speciale del Tribunale supremo costituitasi  
conformemente all’art. 61 della legge organica sul potere giudiziario (d’ora in avanti «la  
LOPG»), dei ricorsi elettorali volti ad ottenere l’annullamento di circa 300 candidature,  
tra cui quelle dei gruppi elettorali ricorrenti. L’avvocato dello Stato e il pubblico  
ministero accusavano i gruppi elettorali ricorrenti di proseguire le attività dei partiti  
politici Batasuna e Herri Batasuna, dichiarati illegali e disciolti nel marzo 2003.  
16. Il medesimo giorno, il Tribunale supremo, ricordando i principi di celerità e di  
concentrazione caratteristici della procedura contenzioso-elettorale, ha citato i gruppi  
elettorali ricorrenti a comparire prima delle ore 15 dell’indomani per presentare le  
proprie osservazioni.  
17. Il 3 maggio 2003, il Tribunale supremo ha accolto, per quanto riguarda i gruppi  
elettorali ricorrenti davanti alla Corte, i ricorsi presentati dall’avvocato dello Stato e dal  
pubblico ministero e ha annullato le candidature in ragione del fatto che esse avevano lo  
scopo di proseguire le attività dei tre partiti dichiarati illegali e disciolti. Il Tribunale ha  
fondato le proprie decisioni sull’art. 44 § 4 della legge organica sul regime elettorale  
generale, come modificata dalla LOPP.  
18. Nelle sue sentenze, il Tribunale supremo ha rigettato, in primo luogo, gli  
argomenti dei gruppi elettorali ricorrenti secondo cui essi non avevano avuto a  
disposizione un tempo sufficiente per presentare le proprie osservazioni. Il Tribunale ha  
ritenuto, sul punto, che la brevità del termine era giustificata dalla natura eccezionale di  
questo tipo di ricorso, che doveva essere deciso, secondo quanto stabilito dalla legge  
organica sul regime elettorale generale, entro un termine di due giorni. Nel caso di  
specie, tali obbligazioni non avevano impedito di assicurare il rispetto, nel corso  
dell’intera procedura, dei principi del contraddittorio e di imparzialità, componenti  
essenziali del diritto dei gruppi elettorali ricorrenti a un processo equo.  
19. Secondo il Tribunale supremo, anche se lo scioglimento dei partiti politici non  
comporta la soppressione del diritto di elettorato attivo e passivo dei dirigenti di essi o  
dei suoi membri, le attività dei partiti disciolti non potrebbe continuare nell’avvenire  
sotto altri nomi o forme giuridiche. Allo scopo di apprezzare l’esistenza di questa  
continuità o successione tra un partito politico e un gruppo elettorale, l’art. 44 § 4 della  
legge organica sul regime elettorale generale stabilisce un insieme di criteri quali la  
somiglianza sostanziale delle loro strutture, della loro organizzazione o del loro  
funzionamento, dei loro membri, dirigenti, rappresentanti o dei responsabili delle  
investiture alle elezioni, l’origine dei mezzi di finanziamento o il loro sostegno alla  
violenza o al terrorismo.  
20. Il Tribunale supremo ha ritenuto, a questo proposito, che l’art. 44 § 4 della legge  
organica non mirava a limitare il diritto di elettorato passivo dei candidati ma aveva lo  
scopo di impedire lo snaturamento dei gruppi elettorali come strumenti di  
partecipazione cittadina. Si trattava di una garanzia istituzionale che rispettava ad ogni  
modo il contenuto essenziale del diritto di partecipazione alla vita pubblica. A questo  
proposito, il Tribunale supremo ha ricordato la giurisprudenza del Tribunale  
costituzionale relativa al fatto che si tratta di un diritto il cui esercizio è subordinato alle  
esigenze fissate dalla legge. Tale legge può, infatti, limitarne l’esercizio al fine di  
salvaguardare i principi essenziali del sistema democratico.  
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21. Il Tribunale supremo ha parimenti enumerato altri criteri idonei a valutare  
l’esistenza di una continuità, come quello della partecipazione dei partiti disciolti alla  
promozione dei gruppi elettorali, quello del loro programma di attività politica, quello  
della percentuale di candidati aventi dei legami specifici con i partiti dichiarati illegali,  
quello dell’esercizio di funzioni pubbliche a nome dei partiti disciolti o dell’esistenza di  
condanne penali contro i candidati. A questo proposito, il Tribunale ha rilevato che la  
valutazione globale di questi fattori doveva essere effettuata in modo tale da poter  
dedurre, in modo ragionevole e non arbitrario, che il gruppo elettorale avesse agito, di  
fatto, come successore dei partiti dichiarati illegali.  
22. Secondo il Tribunale supremo, i seguenti elementi di prova dimostrerebbero che  
i gruppi elettorali ricorrenti avevano come scopo quello di proseguire le attività dei  
partiti dichiarati illegali e disciolti.  
23. La polizia nazionale aveva sequestrato vari documenti interni redatti  
dall’entourage dei partiti disciolti, intitolati « Elezioni 2003 – Passi da fare a livello  
politico». In questi rapporti si richiamava l’intenzione di creare delle «piattaforme»  
come strategia di riposta allo scioglimento, il cui fine doveva essere non solo quello di  
sostituire Batasuna ma anche di fornire una risposta politica alla situazione. Inoltre,  
questi documenti prevedevano delle soluzioni per il caso in cui le candidature proposte  
nel quadro delle «piatteforme» non venissero ammesse a causa della constatazione  
dell’esistenza di un rapporto di successione di Batasuna e Herri Batasuna.  
24. Quanto ai legami tra i candidati dei gruppi elettorali ricorrenti ed i partiti  
dichiarati illegali, il Tribunale supremo ha rilevato che numerosi dirigenti e anziani  
candidati di questi partiti figuravano come candidati nelle liste dei gruppi in questione.  
Inoltre, alcuni di questi dirigenti si erano espressi sui media poco prima delle elezioni  
per dire che «tutte le organizzazioni dichiarate illegali avevano continuato la loro  
esistenza al fine di mostrare il loro impegno per la liberazione del nostro popolo  
[basco]» e avevano parimenti affermato: «poco importa il nome sotto il quale il nuovo  
progetto diventerà una realtà; ciò che conta è il progetto in sé e le idee».  
25. Più in particolare, il Tribunale supremo ha attirato l’attenzione sul protocollo  
firmato da Batasuna e Nafarroako Autodeterminaziorako Bilgunea (uno dei gruppi  
elettorali ricorrenti) il 27 marzo 2003, vale a dire il giorno in cui lo stesso Tribunale  
aveva dichiarato illegale il partito politico Batasuna.  
26. Secondo il Tribunale supremo, questi elementi mettevano in luce una strategia  
dei partiti politici dichiarati illegali volta ad aggirare gli effetti della sentenza del 27  
marzo 2003 attraverso i gruppi elettorali.  
27. I gruppi elettorali ricorrenti hanno proposto allora un ricorso d’amparo dinanzi  
al Tribunale costituzionale, lamentando in particolare le seguenti violazioni:  
– violazione del diritto ad un processo imparziale, nella misura in cui la camera  
speciale del Tribunal supremo che aveva esaminato i ricorsi elettorali aveva reso anche  
la sentenza del 27 marzo 2003;  
– violazione dei diritti della difesa e del diritto ad un processo con tutte le garanzie  
richieste nella parte in cui la procedura contenzioso-elettorale che li riguardava era  
iniziata soltanto per garantire l’esecuzione della sentenza del 27 marzo 2003, mentre  
nessuno dei gruppi ricorrenti erano stati parte del primo procedimento;  
– violazione del diritto a utilizzare i mezzi di prova necessari per difendersi, a causa  
della eccessiva rapidità della procedura contenzioso-elettorale;  
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– violazione del diritto al rispetto della vita privata combinato con il diritto a un  
processo assistito da ogni garanzia e del diritto alla libertà di pensiero nella misura in  
cui i fatti provati nella sentenza del Tribunale supremo erano fondati su dei dati di  
carattere personale riguardanti i membri dei gruppi;  
– violazione del diritto alla presunzione d’innocenza e al diritto di essere informati  
dell’accusa, nella misura in cui, anche se non si trattava di un processo penale, i gruppi  
erano accusati di obbedire agli ordini dell’ETA;  
– violazione del diritto di partecipare agli affari pubblici, direttamente o attraverso  
dei rappresentanti, nella misura in cui le sentenze del Tribunale supremo avevano  
determinato l’ineleggibilità dei membri dei gruppi e, di conseguenza, privato gli elettori  
potenziali del diritto di voto, causando così anche una violazione del diritto alla libertà  
ideologica e alla libertà di espressione (quest’ultima non è stata allegata nel ricorso  
n. 35613/03);  
– violazione del diritto d’associazione;  
– violazione del principio di divieto di retroattività delle regole restrittive dei diritti  
politici e civili, nella misura in cui lo scioglimento dei partiti politici ha provocato  
l’eliminazione di liste in cui figuravano degli individui che avevano fatto parte di questi  
partiti quando erano ancora legali;  
– violazione del divieto di discriminazione, nella misura in cui la LOPP non è stata  
applicata ad altri gruppi ai quali appartenevano ugualmente degli anziani membri dei  
partiti politici dichiarati illegali dalla sentenza del Tribunale supremo del 27 marzo  
2003.  
28. Con sentenza dell’8 maggio 2003, il Tribunale costituzionale ha rigettato il  
ricorso con riferimento, tra gli altri, ai quattro gruppi elettorali ricorrenti. Sedici dei  
gruppi elettorali coinvolti nella procedura interna hanno visto accolti i loro ricorsi  
d’amparo.  
29. Per quanto riguarda i quattro gruppi elettorali ricorrenti, l’alta giurisdizione ha  
ricordato la propria giurisprudenza sulla costituzionalità della procedura contenzioso-  
elettorale prevista dall’art. 49 della legge organica relativa al regime elettorale generale  
(sentenza del 24 febbraio 2000, ex plurimis). A questo proposito, essa ha affermato:  
«La brevità dei termini previsti dall’art. 49 della legge organica relativa al regime elettorale  
generale per lo svolgimento del ricorso contro la registrazione di candidature e candidati – due giorni  
per formulare il ricorso e altri due giorni per adottare una decisione – non comporta in sé alcuna  
violazione del diritto a un processo equo, nella misura in cui il legislatore ha concepito (...) una  
procedura estremamente rapida (...) che richiede dei termini corti ad ogni stadio, tanto sul profilo  
amministrativo quanto su quello giurisdizionale, e che richiede dunque da parte di tutte le parti  
un’estrema diligenza giacché si tratta di rendere compatibile il diritto a un processo equo degli  
interessi e la nécessità di rispettare i termini stabiliti tenuto conto di quelli fissati per l’insieme del  
processo elettorale in questione».  
30. Il Tribunale costituzionale ha constatato che i gruppi ricorrenti avevano potuto  
presentare i loro motivi e proporre i mezzi di prova pertinenti per contestare i ricorsi  
proposti contro le loro candidature dinanzi al Tribunale supremo. D’altronde, nel quadro  
del ricorso d’amparo, essi avevano avuto l’occasione di proporre nuove osservazioni.  
31. Infine, per quanto riguarda i motivi relativi all’asserita violazione del diritto a  
partecipare agli affari pubblici, il Tribunale costituzionale ha affermato quanto segue:  
« Nella misura in cui risulta accertata la volontà di aggirare lo scioglimento di partito politico, la  
legislazione elettorale prevede il divieto di gruppi elettorali che (...) agiscono come strumenti di tale  
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volontà. Questa conseguenza limita evidentemente l’esercizio di un diritto individuale che non è  
stato oggetto della sentenza di scioglimento, ma resta comunque vero il fatto che, nella misura in cui  
un gruppo elettorale si costruisce con questo fine fraudolento, la sua equivalenza funzionale con il  
partito disciolto deve avere la prevalenza su ogni altra considerazione, ivi compreso l’esercizio di un  
diritto strumentalizzato che diventa come tale abusivo (...).  
È evidente che il sacrificio del diritto dei cittadini di candidarsi alle elezioni per il tramite di un  
gruppo di elettori deve basarsi su una decisione giudiziaria secondo cui il gruppo costituito serve  
veramente per il perseguimento di un fine che non sia quelli di esercitare un tale diritto ma di eludere  
gli effetti dello scioglimento di un partito politico. I criteri da utilizzare sono quelli previsti dall’art.  
44 § 4 della legge organica relativa al regime elettorale generale, che fanno riferimento agli elementi  
di continuità organico-funzionale, personale e finanziaria. (...) Ad ogni modo, ciò che importa è che i  
criteri di valutazione utilizzati siano sufficienti per concludere in maniera motivata che i gruppi  
elettorali ricorrenti agiscono effettivamente come elementi costitutivi di un partito de facto e non  
come dei veri strumenti di partecipazione politica che mirano ad attuare l’esercizio del diritto di  
elettorato passivo degli individui che ne fanno parte».  
32. L’alta giurisdizione ha richiamato le sentenze del Tribunale supremo contestate  
ed ha considerato che esse dimostravano, in modo ragionevole e sufficientemente  
motivato, l’esistenza di una strategia congiunta, elaborata dall’organizzazione terrorista  
ETA e dal disciolto partito Batasuna, volta a favorire la ricostruzione del partito e a  
presentare delle candidature alle elezioni municipali, provinciali e regionali. A questo  
proposito, il Tribunale costituzionale ha ricordato di non essere competente per rivedere  
la valutazione effettuata, trattandosi di una questione di legalità ordinaria.  
33. Tra le prove che il Tribunale supremo aveva considerato come pertinenti per  
giungere alla sua conclusione, l’alta giurisdizione ha evidenziato  
« (...) le informazioni concernenti l’inclusione ai primi posti delle candidature delle persone che  
erano state elette precedentemente come rappresentanti dei partiti disciolti; la pubblicazione di  
annunci tesi ad ottenere firme e dichiarazioni pubbliche di vari portavoce dell’ETA e di dirigenti di  
Batasuna a favore della partecipazione cittadina alle elezioni.  
(...)  
Secondo la camera [del Tribunale supremo] (...), il cumulo delle circostanze [citate] non poteva  
che portare alla conclusione che i gruppi ricorrenti (...) sono stati creati al solo scopo di continuare le  
attività dei partiti politici disciolti».  
34. Il Tribunale costituzionale ha ricordato che la limitazione del diritto di  
partecipazione agli affari pubblici poteva giustificarsi solo se, dopo una valutazione  
della proporzionalità tra lo scopo perseguito e il diritto in gioco, era possibile provare  
che i gruppi elettorali erano stati snaturati attraverso elementi capaci di trasformarli in  
un partito politico de facto che dava continuità a un altro partito disciolto. Nelle  
circostanze del caso di specie e nella misura in cui la valutazione delle prove effettuata  
dal Tribunale supremo sembrava essere ragionevole e sembrava aver preso in  
considerazione tutti gli interessi e diritti in conflitto, il Tribunale costituzionale ha  
ritenuto che la restrizione del diritto di partecipazione agli affari pubblici fosse  
giustificata.  
35. Per quanto riguarda, infine, il diritto alla libertà di espressione, l’alta  
giurisdizione ha segnalato quanto segue:  
« (...) Pur riconoscendo la stretta relazione che esiste tra [la libertà ideologica e la libertà di  
espressione] e il diritto di partecipazione agli affari pubblici (art. 23 § 2 della Costituzione), (...)  
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questi due elementi non hanno alcun rapporto oggettivo, secondo la dottrina costituzionale  
consolidata, con quello che è stato deciso dal Tribunale supremo [nelle sue sentenze contate con  
l’amparo]. Di conseguenza, essi non devono essere esaminati i quanto tali in questa sentenza».  
36. Un giudice dissenziente ha espresso dei dubbi sulla conformità della procedura  
contenzioso-elettorale, prevista dalla legge organica relativa al regime elettorale  
generale, con il diritto a un processo equo garantito dall’art. 24 della Costituzione, visti i  
termini brevi che caratterizzano questa procedura.  
II. IL DIRITTO INTERNO E INTERNAZIONALE RILEVANTE  
1. La Costituzione  
Art. 20  
« 1. Sono riconosciuti e protetti i seguenti diritti:  
a) diritto di esprimere e diffondere liberamente pensieri, idee e opinioni oralmente, per scritto o  
con ogni altro mezzo di riproduzione;  
(...)  
d) diritto di comunicare e di ricevere liberamente informazioni vere con ogni mezzo di diffusione  
(...).  
2. L’esercizio di questi diritti non può essere limitato da alcuna censura preventiva.  
(...)  
4. Queste libertà trovano il loro limite nel rispetto dei diritti riconosciuti in questo Titolo, nelle  
disposizioni delle leggi applicabili ed in particolare nel diritto all’onore, alla vita privata,  
all’immagine e alla protezione della gioventù e dell’infanzia».  
Art. 23  
« 1. I cittadini hanno diritto di partecipare agli affari pubblici, direttamente o attraverso i loro  
rappresentanti eletti liberamente nelle elezioni periodiche a suffragio universale».  
Art. 24  
« 1. Tutti hanno diritto ad ottenere la tutela effettiva dei giudici e dei tribunali per esercitare i  
propri diritti e interessi legittimi, senza essere mai posti nella condizione di non potersi difendere.  
2. Inoltre, ogni persona ha diritto ad essere ascoltata da una giurisdizione ordinaria stabilita  
preventivamente dalla legge; ogni persona ha diritto di difendersi e di farsi assistere da un avvocato,  
di essere informata dell’accusa gravante nei suoi confronti, di beneficiare di un processo pubblico  
senza ritardi ingiustificati e con tutte le garanzie, di utilizzare i messi di prova adeguati per la propria  
difesa, di non testimoniare contro se stessa e di non riconoscersi colpevole, nonché alla presunzione  
d’innocenza (...)».  
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2. La legge organica 5/1985 del 19 giugno 1985 sul regime elettorale generale,  
come modificata dalla legge organica 6/2002 del 27 giugno 2002 sui partiti  
politici (LOPP)  
Art. 44 § 4  
« Non possono candidarsi alle elezioni i gruppi elettorali che, di fatto, succedono ad un partito  
politico dichiarato illegale e disciolto o sospeso, o continuano le attività di un tale partito. A questo  
proposito, si terrà conto della somiglianza sostanziale delle loro strutture, della loro organizzazione e  
del loro funzionamento, delle persone che ne fanno parte, che li dirigono, che li rappresentano o  
amministrano le candidature, dell’origine dei mezzi di finanziamento o materiali, o di ogni altra  
circostanza pertinente che, come la loro disposizione a sostenere la violenza o il terrorismo,  
consentono di accertare questa continuità o successione».  
Art. 49 § 1  
« Dal momento della proclamazione, ogni candidato escluso così come i rappresentanti delle  
candidature proclamate o la cui proclamazione sia stata respinta, dispongono di un termine di due  
giorni per introdurre un ricorso davanti al giudice amministrativo contro la decisione delle Juntas  
Electorales (...) ».  
Art. 49 § 3  
« La decisione del giudice, che dovrà essere resa entro i due giorni successivi alla presentazione  
del ricorso, ha carattere definitivo ed è inoppugnabile, salva la procedura di amparo davanti al  
Tribunale Costituzionale».  
Art. 49 § 4  
« Il ricorso di amparo deve essere introdotto nel termine di due giorni e il Tribunale Costituzionale  
deve pronunciarsi sul ricorso nei tre giorni successivi».  
3. La legge organica 6/1985 del 1° luglio 1985 sul potere giudiziario (LOPJ), come  
modificata dalla legge organica 6/2002 del 27 giugno 2002 sui partiti politici  
(LOPP)  
Art. 61  
« 1. Una camera composta dal presidente del Tribunale supremo, dai presidenti delle diverse  
camere e dal magistrato più anziano e più giovane di ciascuna camera sarà competente per:  
1o esaminare i ricorsi in revisione (...) ;  
2o trattare le procedure incidentali volte alla ricusazione (...) ;  
3o esaminare le domande di responsabilità civile dirette contro i presidenti di camera (...)  
4o l’istruzione e il giudizio sulle controversie contro i presidenti di camera (...) ;  
5o esaminare le allegazioni di errore giudiziario dirette contro le camere del Tribunale supremo ;  
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6o trattare le procedure volte alla dichiarazione di illegalità e allo scioglimento dei partiti politici,  
conformemente alla legge organica 6/2002 del 27 giugno 2002 sui partiti politici.  
(...) ».  
4. La legge organica 6/2002 del 27 giugno 2002 sui partiti politici (LOPP)  
Art. 12  
« 1. Lo scioglimento per via giudiziaria di un partito politico produrrà gli effetti previsti dalle leggi  
e, in particolare, gli effetti seguenti:  
a. dopo la notifica del giudizio che ha deciso lo scioglimento, il partito politico disciolto dovrà  
cessare immediatamente ogni attività. Il mancato rispetto di questa disposizione potrà impegnare la  
responsabilità conformemente alle previsioni del codice penale.  
b. gli atti fraudolenti o commessi con l’abuso di personalità giuridica non impediranno  
l’applicazione di questa legge. La creazione di un nuovo partito politico sulla base di un altro già  
iscritto nel Registro che persegue o continua l’attività di un partito dichiarato illegale o disciolto sarà  
presunta fraudolenta e di conseguenza vietata.  
(...) ».  
5. La Risoluzione 1308 (2002) dell’Assemblea parlamentare del Consiglio  
d’Europa recante «Restrizioni riguardanti i partiti politici negli Stati membri  
del Consiglio d’Europa» (estratto)  
« (...) Al fine di evitare ogni misura arbitraria, la decisione di divieto o scioglimento di un partito  
politico deve essere adottata solo come extrema ratio, in conformità con l’ordinamento  
costituzionale del paese e secondo procedure che offrono le garanzie di un processo equo. La  
Convenzione Europea dei Diritti dell’Uomo rappresenta una garanzia contro ogni scioglimento  
abusivo di un partito politico».  
6. Le linee direttrici sul divieto e lo scioglimento dei partiti politici e le misure  
analoghe (Commissione di Venezia, riunione plenaria del 10-11 dicembre 1999,  
estratto)  
Il divieto o lo scioglimento forzato di partiti politici si giustificano solo nel caso in cui i partiti  
predichino l’uso della violenza o la utilizzino come mezzo politico per sovvertire l’ordinamento  
costituzionale democratico, abolendo in questo modo i diritti e le libertà protette dalla Costituzione.  
Un partito politico, come tale, non può essere ritenuto responsabile della condotta dei suoi membri  
che non sia stata autorizzata dal partito nel quadro politico/pubblico e delle attività del partito.  
Il divieto o lo scioglimento dei partiti politici come misura particolare di portata considerevole  
devono essere utilizzate con estrema cautela. Prima di domandare al giudice competente di vietare o  
di disciogliere un partito, i governi o gli altri organi dello Stato devono stabilire – considerando la  
situazione del paese interessato – se il partito rappresenti davvero un pericolo per l’ordinamento  
politico libero e democratico o per i diritti degli individui, e se altre misure meno radicali possono  
prevenire detto pericolo».  
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7. Codice di buona condotta in materia elettorale (Commissione di Venezia, 18-19  
ottobre 2002)  
II. Le condizioni di attuazione dei principi  
« 3. 3 L’esistenza di un sistema di ricorso efficace  
a) L’istanza cui fare ricorso in materia elettorale deve essere o una commissione elettorale, o un  
tribunale. Un ricorso dinanzi al Parlamento può essere previsto in prima istanza per quanto  
riguarda le elezioni del Parlamento. In ogni caso, deve essere possibile un ricorso dinanzi ad un  
tribunale in ultima istanza.  
b) La procedura deve essere semplice e priva di formalismi, in particolare per quanto riguarda  
l’ammissibilità dei ricorsi.  
c) Le disposizioni in materia di ricorsi, e soprattutto di competenze e di responsabilità delle  
diverse istanze, devono essere chiaramente regolate dalla legge, per evitare qualsiasi conflitto di  
competenza positivo o negativo. Né i ricorrenti, né le autorità devono poter scegliere l’istanza  
cui far ricorso.  
d) L’istanza cui fare ricorso deve essere competente soprattutto per quanto riguarda il diritto di  
voto – ivi comprese le liste elettorali – e l’eleggibilità, la validità delle candidature, il rispetto  
delle regole della campagna elettorale ed il risultato dello scrutinio.  
e) L’istanza cui fare ricorso deve poter annullare lo scrutinio in caso di irregolarità idonea ad  
influenzare il risultato. (...)  
f) Ogni candidato e ogni elettore della circoscrizione sono legittimati a proporre ricorso (...)  
g) I termini per il ricorso ed i termini di decisione di esse devono essere brevi (da tre a cinque  
giorni in prima istanza).  
h) Il diritto dei ricorrenti al contraddittorio deve essere tutelato.  
i) Quando è previsto che le commissioni elettorali superiori siano istanze di ricorso, esse devono  
poter rettificare o annullare d’ufficio le decisioni delle commissioni inferiori».  
8. Procedure di annullamento delle candidature elettorali negli Stati membri del  
Consiglio d’Europa  
L’analisi generale del contenzioso preelettorale in Europa consente di rilevare una  
notevole diversità nei sistemi giuridici nazionali. Tuttavia, nella quasi totalità degli Stati  
analizzati sono previsti termini assai brevi per contestare le decisioni relative alla  
registrazione delle candidature, in ragione della rapidità richiesta dal procedimento  
elettorale. Se è vero che tra questi Paesi ve ne sono dieci che seguono le  
raccomandazioni della Commissione di Venezia (termine da tre a cinque giorni per  
introdurre il ricorso in prima istanza), ve ne sono altri, più vicini al sistema giuridico  
spagnolo (Francia, Portogallo, Italia), che prevedono un termine più breve, vale a dire  
due giorni. Per quanto concerne il termine per decidere in prima istanza, vi sono nove  
Stati che prevedono un termine più lungo di quello fissato in Spagna, mentre altri sette  
Stati stabiliscono lo stesso termine di due giorni.  
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Le differenze sono più marcate per quanto riguarda la possibilità di appello contro la  
decisione di primo grado. La maggioranza degli Stati che hanno previsto un tale ricorso  
sono Stati che hanno attribuito la competenza in prima istanza a delle commissioni  
elettorali, sottoponendo queste ultime ad un controllo giurisdizionale di ultimo grado.  
Ma per quegli Stati in cui la competenza in primo grado è attribuita ad una corte di  
giustizia (nella maggior parte dei casi alla Corte suprema in materia d’elezioni  
legislative), non è previsto nessun ricorso ulteriore. Il caso spagnolo, insieme a quello  
del Portogallo, rappresenta dunque un’eccezione nella misura in cui consente di  
investire in ultima istanza il Tribunale costituzionale di un ricorso elettorale. Per quanto  
riguarda i termini d’appello, la maggior parte degli Stati esaminati non prevede termini  
molto più lunghi ai fini dell’adozione della decisione da parte delle corti supreme.  
Soltanto tre paesi, tra cui la Spagna, prevedono un termine per decidere più lungo in  
appello che in prima istanza.  
DIRITTO  
I. SULLA ASSERITA VIOLAZIONE DELL’ART. 3 DEL PROTOCOLLO N. 1  
37. I ricorrenti che hanno introdotto i ricorsi nn. 35613/03 e 35626/03, ciascuno  
capolista di un gruppo elettorale ricorrente, lamentano di essere stati privati della  
possibilità di presentarsi alle elezioni del Parlamento di Navarra e di rappresentare gli  
elettori, ciò che ha determinato una lesione della libera espressione dell’opinione del  
popolo sulla scelta del corpo legislativo. Essi invocano l’art. 3 del Protocollo n. 1,  
secondo cui:  
« Le Alte Parti Contraenti si impegnano ad organizzare, ad intervalli ragionevoli, libere elezioni a  
scrutinio segreto, in condizioni tali da assicurare la libera espressione dell’opinione del popolo sulla  
scelta del corpo legislativo».  
a) Tesi delle parti  
i. I ricorrenti  
38. I ricorrenti ritengono che né il Tribunale supremo né il Tribunale costituzionale  
abbiano esaminato il contenuto del programma dei candidati. D’altronde, essi non  
hanno potuto fondare le loro decisioni sulle attività del gruppo; infatti, esso è stato  
dichiarato illegale cinque giorni dopo la sua dichiarazione di candidatura dalle Juntas  
Electorales. Di conseguenza, i ricorrenti ritengono che l’applicazione da parte del  
Tribunale supremo e del Tribunale costituzionale dell’art. 44 § 4 della legge organica  
sul regime elettorale generale non era prevista dalla legge ai sensi della Convenzione. A  
questo proposito, i ricorrenti sono del parere che il ragionamento delle giurisdizioni  
interne sia contrario alla giurisprudenza fissata nei casi Ždanoka (Ždanoka c. Lettonia  
[GC], n. 58278/00, §§ 123 e 130, CEDU 2006-...) e Podkolzina (Podkolzina c. Lettonia,  
n. 46726/99, §§ 35 e 36, 9 aprile 2002) e che la procedura di annullamento delle liste  
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dei candidati non avrebbe soddisfatto «le esigenze di equità procedurale e di certezza  
legale».  
39. Inoltre, i ricorrenti ritengono che i tribunali interni abbiano applicato un criterio  
di «presunzione» al momento dell’adozione della misura controversa. Così, la semplice  
presenza nelle liste controverse di individui che avevano avuto una relazione con i  
disciolti partiti politici Batasuna e Herri Batasuna è stata sufficiente a contaminare  
«ideologicamente» l’intera piattaforma, nella misura in cui la loro presenza avrebbe  
creato un legame d’identità tra il candidato ed il partito politico disciolto.  
40. Alla luce di quanto detto, i ricorrenti ritengono che la misura controversa non  
fosse né proporzionata allo scopo perseguito né necessaria in una sociétà democratica, e  
che detta misura abbia violato l’essenza stessa del diritto di presentarsi alle elezioni  
garantito dall’art. 3 del Protocollo n. 1.  
ii. Il Governo  
41. Il Governo segnala che le esigenze di prevedibilità e di necessità della misura di  
annullamento sono inferiori quando si tratta dell’art. 3 del Protocollo n. 1 rispetto ad  
altri articoli della Convenzione. Il Governo ricorda a questo proposito la sentenza  
Ždanoka c. Lettonia (citata supra, § 115). Per quanto riguarda la prima di queste  
esigenze, il Governo sottolinea che la misura era prevista dall’art. 12 § 1 b) della LOPP  
in combinato con l’art. 44 § 4 della legge organica sul regime elettorale generale. A suo  
avviso, la legge è quindi sufficientemente chiara, giacché prefigura l’annullamento  
come una misura sussidiaria, riservata alle candidature che hanno dei forti ed accertati  
legami con i partiti politici disciolti. Quanto al carattere accessibile e prevedibile della  
legge organica sul regime elettorale generale, il Governo ritiene che tale testo indichi  
con sufficiente chiarezza le situazioni che possono dar luogo all’annullamento. Inoltre,  
le sentenze dei tribunali interni sono uniformi sul punto. In particolare, le candidature  
sono vietate soltanto quando le circostanze permettono di concludere fondatamente che  
il gruppo in causa continua le attività di un partito politico dichiarato illegale, disciolto o  
sospeso con decisione giurisdizionale.  
42. Quanto alla necessità della misura, il Governo rinvia alle proprie osservazioni  
nel caso Batasuna (ricorso n. 25817/04, § 8). Infatti, lo scioglimento dei partiti politici  
sarebbe stato inutile se essi avessero potuto proseguire de facto la loro attività attraverso  
dei gruppi elettorali. Inoltre, conformemente alla giurisprudenza stabilita nel caso  
Gorzelik e altri c. Polonia ([GC], n. 44158/98, CEDU 2004-I), parimenti invocata nel  
caso Batasuna, spetta in primo luogo alle istanze nazionali valutare il «bisogno sociale»  
di una misura, fatto salvo il controllo che può effettuare la Corte.  
43. Quanto alla questione della valutazione delle prove effettuata dalle giurisdizioni  
interne, il Governo sottolinea in primo luogo che la decisione di annullare le candidature  
non è stata adottata dal Governo o dall’amministrazione, ma da un organo  
giurisdizionale, cioè dal Tribunale supremo. Di conseguenza, i ricorrenti hanno  
beneficiato di una procedura in contraddittorio nel corso della quale le prove sono state  
minuziosamente esaminate.  
44. D’altronde, il Governo segnala che tanto il Tribunale supremo quanto il  
Tribunale costituzionale hanno proceduto all’applicazione della misura di annullamento  
in ultima istanza. Infatti, essi hanno esaminato i programmi di tutti i gruppi elettorali  
ricorrenti e hanno deciso l’annullamento solo per quelli per i quali la misura risultava  
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proporzionata allo scopo perseguito. Così, anche se in certi casi potevano esserci dei  
sospetti, la constatazione dell’esistenza di un rapporto con i partiti politici disciolti non  
è stata sufficiente, da sola, ad eliminarli, poiché i tribunali interni hanno esaminato caso  
per caso la natura precisa del rapporto con i partiti politici disciolti.  
45. Alla luce degli argomenti richiamati, il Governo ritiene che non vi sia stata  
violazione dell’art. 3 del Protocollo n. 1.  
b) Valutazione della Corte  
i) Giurisprudenza della Corte relativa all’art. 3 del Protocollo n. 1  
46. La Corte sottolinea innanzitutto che l’art. 3 del Protocollo n. 1 consacra un  
principio fondamentale in un regime politico veramente democratico e riveste dunque  
nel sistema della Convenzione un’importanza capitale (Mathieu-Mohin e Clerfayt c.  
Belgio, 2 marzo 1987, § 47, serie A n. 113). Infatti, la democrazia rappresenta un  
elemento fondamentale dell’«ordine pubblico europeo», ed i diritti garantiti dall’art. 3  
del Protocollo n. 1 sono cruciali per lo stabilimento ed il mantenimento delle  
fondamenta di una vera democrazia governata dal primato del diritto (vedi, da ultimo ed  
ex plurimis, Ždanoka citato supra, §§ 98 e 103).  
47. Tuttavia, la Corte ricorda che, sebbene fondamentali, i diritti riconosciuti  
dall’art. 3 del Protocollo n. 1 non sono assoluti. L’art. 3 li riconosce senza enunciarli  
espressamente e tantomeno definirli, ma esistono dei «limiti impliciti» (Gitonas e altri  
c. Grecia, 1o luglio 1997, § 39, Raccolta 1997-IV). Nei rispettivi ordinamenti giuridici,  
gli Stati contraenti accompagnano i diritti di voto e di eleggibilità con condizioni cui  
l’art. 3 non fa in linea di principio ostacolo. Gli Stati godono in materia di un ampio  
margine di valutazione, ma spetta alla Corte decidere in ultima istanza sull’osservanza  
delle esigenze del Protocollo n. 1; essa deve assicurarsi che dette condizioni non  
riducano i diritti in questione fino al punto di violarne la sostanza stessa e di privarli  
della loro effettività, che tali condizioni perseguano un fine legittimo e che i mezzi  
utilizzati non si rivelino sproporzionati (Ždanoka citato supra, § 115, e Matthews  
c. Regno Unito [GC], n. 24833/94, § 63, CEDU 1999-I), senza perdere di vista la base  
legale necessaria per l’attuazione di ogni misura restrittiva dei diritti garantiti da questa  
disposizione.  
48. La nozione di «limite implicito» deducibile dall’art. 3 del Protocollo n. 1  
significa parimenti che la Corte non applica i criteri tradizionali di «necessità» o di  
«bisogno sociale imperioso» che sono utilizzati nel quadro degli articoli da 8 a 11 della  
Convenzione. Quando deve risolvere delle questioni di conformità di una restrizione  
all’art. 3 del Protocollo n. 1, la Corte fa essenzialmente riferimento a due criteri: da un  
lato, essa controlla che non vi sia stato arbitrio o difetto di proporzionalità, e d’altro  
verifica se la restrizione abbia leso la libera espressione dell’opinione del popolo  
(Ždanoka citato supra, § 115). Inoltre, la Corte sottolinea la necessità di valutare ogni  
disciplina elettorale alla luce dell’evoluzione politica del paese interessato, ciò che  
implica che delle caratteristiche inaccettabili in un sistema possono giustificarsi nel  
contesto di un altro sistema (vedi, soprattutto, i casi Mathieu-Mohin e Clerfayt, e  
Podkolzina citati supra).  
49. Infine, la Corte distingue tra il diritto di voto, sotto il suo profilo «attivo» di  
diritto garantito dall’art. 3 del Protocollo n. 1 e il diritto di candidarsi, che ne  
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rappresenta il profilo «passivo». Essa ha osservato che il diritto di presentarsi alle  
elezioni legislative può essere limitato da esigenze più rigorose rispetto al diritto di  
voto. Infatti, mentre il criterio relativo all’aspetto «attivo» dell’art. 3 del Protocollo n. 1  
implica normalmente una valutazione più ampia della proporzionalità delle disposizioni  
legali che privano una persona o un gruppo di persone del diritto di voto, il cammino  
seguito dalla Corte quanto all’aspetto «passivo» di questa disposizione si limita  
essenzialmente alla verifica dell’assenza di arbitrio nelle procedure interne che portano  
a privare un individuo dell’eleggibilità (Melnitchenko c. Ukraine, 19 ottobre 2004, § 57,  
e Ždanoka citato supra, § 115).  
ii) Applicazione della giurisprudenza della Corte ai casi di specie  
50. La Corte nota che l’ordinamento giuridico spagnolo prevede la misura  
contestata. Secondo la Corte, i ricorrenti potevano ragionevolmente attendersi che tale  
disposizione fosse applicata al loro caso. Infatti, essa era pubblicata sulla gazzetta  
ufficiale ed era in vigore al momento in cui le candidature dei gruppi elettorali ricorrenti  
furono annullati, ciò che conferisce alla legge un carattere sufficientemente prevedibile  
e accessibile.  
51. Quanto agli scopi della misura, la Corte attira in primo luogo l’attenzione sul  
fatto che, secondo l’art. 12 § 1 della LOPP in combinato con l’art. 44 § 4 della legge  
organica sul regime elettorale generale, la misura è riservata alle candidature che hanno  
legami forti e accertati con dei partiti politici disciolti. La legge prende in  
considerazione, tra altri elementi, la somiglianza sostanziale delle loro strutture e  
organizzazioni rispettive, dei loro membri e dei loro dirigenti o rappresentanti, così  
come il sostegno della nuova formazione politica alla violenza o al terrorismo. La Corte  
è d’accordo con l’affermazione del Governo secondo cui lo scioglimento dei partiti  
politici Batasuna e Herri Batasuna sarebbe stata inutile se essi avessero potuto  
proseguire de facto la loro attività attraverso i gruppi elettorali ricorrenti. Quindi, essa  
ritiene che la restrizione contestata persegua dei fini compatibili con il principio della  
prevalenza del diritto e gli obiettivi generali della Convenzione, vale a dire soprattutto la  
protezione dell’ordine democratico.  
52. Resta da capire se la restrizione era proporzionata. A questo proposito, la Corte è  
dell’avviso che le autorità nazionali disponessero di numerosi elementi che  
consentivano di concludere che i gruppi elettorali ricorrenti volessero continuare le  
attività dei partiti politici dichiarati illegali preventivamente, come ad esempio i  
documenti ritrovati nel domicilio di un presunto membro dell’ETA, redatti  
all’attenzione dei gruppi e contenenti istruzioni nei loro confronti per il caso in cui il  
partito Batasuna fosse dichiarato illegale (vedi, a contrario, Labita c. Italia, [GC],  
n. 26772/95, § 203, CEDU 2000-IV). D’altronde, essa sottolinea che le candidature  
furono presentate il 28 aprile 2003 e che la sentenza del Tribunale supremo fu adottata il  
3 maggio 2003, lasciando alle autorità il tempo necessario per esaminare il programma  
dei gruppi ricorrenti. Ad ogni modo, la Corte constata che il Tribunale supremo si è  
basato su elementi supplementari rispetto al programma dei gruppi ricorrenti (paragrafi  
17 a 22, supra). La Corte ricorda inoltre che le autorità hanno adottato le decisioni di  
annullamento delle candidature individualmente e, dopo un esame in contraddittorio nel  
corso del quale i gruppi hanno potuto presentare delle osservazioni, le giurisdizioni  
interne hanno inequivocabilmente accertato un legame con i partiti politici dichiarati  
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illegali. Infatti, la Corte attira l’attenzione sul fatto che molti gruppi oggetto della stessa  
misura che ha colpito  
i
ricorrenti adirono il Tribunale costituzionale  
contemporaneamente a questi ultimi e che l’alta giurisdizione, come il Tribunale  
supremo in precedenza, accolse alcuni dei loro ricorsi d’amparo. Essa ritenne che i  
legami con Batasuna e Herri Batasuna non fossero sufficientemente accertati. Secondo  
la Corte, questa distinzione dimostra il carattere individualizzato della misura.  
53. La Corte è cosciente che i presenti ricorsi differiscono dal caso Ždanoka c.  
Lettonia, citato supra, in cui la Grande Camera concluse nel senso della non-violazione  
dell’art. 3 del Protocollo n. 1, nella misura in cui il Partito comunista lettone (PCL) di  
cui faceva parte la ricorrente, fu ritenuto responsabile di vari episodi violenti che misero  
in pericolo l’ordine democratico. Viceversa, i partiti politici di cui i gruppi elettorali  
ricorrenti sono considerati come successori nel caso di specie non avevano commesso,  
loro stessi, alcun atto violento. Cionondimeno, secondo la Corte, le giurisdizioni interne  
spagnole hanno sufficientemente provato che i gruppi ricorrenti intendevano proseguire  
le attività di Batasuna e Herri Batasuna, disciolti precedentemente in ragione del loro  
sostegno alla violenza e alle attività dell’organizzazione terrorista ETA.  
54. Infine, la Corte nota che il contesto politico esistente in Spagna, vale a dire la  
presenza di partiti politici indipendentisti negli organi di governo di alcune comunità  
autonome  
e
in  
particolare  
nel  
Paese  
basco,  
testimonia  
che la misura contestata non rispondeva a una volontà di vietare ogni manifestazione di  
idee separatiste. Così, la Corte ritiene che la propria giurisprudenza, secondo cui  
l’espressione di punti di vista separatisti non implica di per sé una minaccia all’integrità  
territoriale dello Stato e alla sicurezza nazionale, sia stata rispettata (vedi Organisation  
macédonienne unie Ilinden et altri c. Bulgaria, n. 59491/00, § 76, 19 gennaio 2006).  
55. Di conseguenza, la Corte ritiene che la restrizione in questione sia proporzionata  
al legittimo scopo perseguito e che, in assenza di arbitrio, essa non ha violato la libera  
espressione dell’opinione del popolo. Non vi è dunque stata violazione dell’art. 3 del  
Protocollo n. 1.  
II. SULL’ASSERITA VIOLAZIONE DELL’ART. 10 DELLA CONVENZIONE  
56. Sul terreno dell’art. 10 della Convenzione, tutti i ricorrenti si lamentano  
dell’annullamento delle loro candidature alle elezioni del Parlamento di Navarra, e alle  
elezioni municipali e regionali nel Paese basco e nella Navarra. Essi contestano la  
prevedibilità dell’art. 44 § 4 della legge organica sul regime elettorale generale e  
denunciano l’assenza di un fine legittimo e della necessità dell’ingerenza in una società  
democratica. I ricorrenti ritengono che i termini della legge siano molto vaghi,  
indeterminati e ambigui, e che queste lacune non possano essere rimediate nel caso di  
specie dalla giurisprudenza interna, essendo questa disposizione in vigore soltanto a  
partire dal 29 giugno 2002. D’altronde, essi si lamentano dell’applicazione retroattiva  
dell’art. 44 § 4 della legge organica sul regime elettorale generale, nella misura in cui i  
fatti di cui sono accusati i membri dei gruppi elettorali ricorrenti non costituivano  
infrazione penale e non erano contrari alla legislazione applicabile.  
57. I ricorrenti ritengono che l’obiettivo dell’ingerenza, così come quello della  
LOPP, era di vietare ogni espressione politica dell’indipendentismo basco, e che la  
misura di cui sono stati oggetto non era proporzionata allo scopo perseguito.  
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58. Ai sensi dell’art. 10 della Convenzione:  
«1. Ogni persona ha diritto alla libertà d’espressione. Tale diritto include la libertà d’opinione e la  
libertà di ricevere o di comunicare informazioni o idee senza che vi possa essere ingerenza da parte  
delle autorità pubbliche e senza limiti di frontiera. Il presente art. non impedisce agli Stati di  
sottoporre a un regime di autorizzazione le imprese di radiodiffusione, cinematografiche o  
televisive.  
2. L’esercizio di queste libertà, poiché comporta doveri e responsabilità, può essere sottoposto alle  
formalità, condizioni, restrizioni o sanzioni che sono previste dalla legge e che costituiscono misure  
necessarie, in una società democratica, alla sicurezza nazionale, all’integrità territoriale o alla  
pubblica sicurezza, alla difesa dell’ordine e alla prevenzione dei reati, alla protezione della salute o  
della morale, alla protezione della reputazione o dei diritti altrui, per impedire la divulgazione di  
informazioni riservate o per garantire l’autorità e l’imparzialità del potere giudiziario».  
1. Sull’applicabilità dell’art. 10  
a) Tesi delle parti  
i. I ricorrenti  
59. Tutti i ricorrenti sono dell’avviso che, conformemente alla giurisprudenza della  
Corte, il diritto a delle elezioni libere a livello locale è protetto come diritto alla libertà  
di espressione (Rekvényi c. Ungheria [GC], n. 25390/94, § 26, CEDU 1999-III, e  
Ahmed e altri c. Regno Unito, 2 settembre 1998, § 41, Raccolta delle sentenze e  
decisioni 1998-VI). A questo proposito, essi ritengono che il divieto fatto ad una lista  
elettorale di presentarsi alle elezioni rappresenta una misura restrittiva analoga al  
divieto di attività o allo scioglimento d’un partito politico. Infatti, a parte l’impossibilità  
per i candidati di partecipare al dibattito elettorale, questa misura costituisce un ostacolo  
alla libera scelta da parte degli elettori dei loro rappresentanti nelle istituzioni. I  
ricorrenti all’origine dei ricorsi nn.35579/03 e 35634/03 aggiungono da parte loro che  
l’art. 3 del Protocollo n. 1 non è a loro applicabile.  
ii. Il Governo  
60. Il Governo sottolinea che, nella misura in cui nel caso di specie questa libertà si  
colloca in un contesto elettorale, essa deve essere analizzata come una forma specifica  
del diritto di partecipare agli affari pubblici, riconosciuto dall’art. 3 del Protocollo n. 1.  
Il Governo ricorda il ragionamento seguito dalla Corte a questo proposito nel caso  
Ždanoka, citato supra. Quindi, le questioni sollevate non riguardano la libertà  
d’espressione, al di là della loro intrinseca connessione con l’ambito materiale dell’art. 3  
del Protocollo n. 1.  
b) Valutazione della Corte  
61. La Corte segnala innanzitutto che si tratta di sapere se l’art. 10 è applicabile  
quando, come nel caso di specie, l’art. 3 del Protocollo n. 1 non si applica. Infatti, né i  
comuni né le province in causa partecipano all’«esercizio del potere legislativo» e  
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pertanto [esse] non fanno parte del «corpo legislativo» ai sensi dell’art. 3 del Protocollo  
n. 1 » (vedi Salleras Llinares c. Spagna (dec.), n. 52226/99, CEDU 2000-XI).  
62. A questo proposito, la Corte deve segnalare che a più riprese essa ha ricordato  
l’importanza cruciale della libertà d’espressione, che costituisce una delle condizioni  
preliminari per il funzionamento della democrazia (Özgür Gündem c. Turchia, n.  
23144/93, § 43, CEDU 2000-III). Questa affermazione della funzione sociale della  
libertà d’espressione costituisce la filosofia di base della giurisprudenza della Corte  
relativa all’art. 10. Ne deriva, da un lato, che la libertà d’espressione non è solamente  
una garanzia contro le ingerenze dello Stato (un diritto soggettivo), ma anche un  
principio fondamentale oggettivo per la vita della democrazia ; d’altro lato, che la  
libertà d’espressione non è un fine in sé, ma un mezzo per costruire una società  
democratica pluralista.  
63. Nel caso di specie, la Corte ritiene che questo diritto deve essere interpretato  
come inglobante parimenti quello a comunicare delle informazioni e delle idee a terzi in  
un contesto politico. Così, anche se il diritto alla libertà d’espressione è legato, in  
concreto, a una procedura elettorale, ciò non basta ad escludere la sua applicazione ai  
casi in questione (vedi, mutatis mutandis, Rekvényi citato supra, § 26).  
64. Alla luce di quanto precede, la Corte conclude nel senso dell’applicabilità  
dell’art. 10.  
2. Sull’osservanza dell’art. 10  
a) Tesi delle parti  
i. I ricorrenti  
65. In primo luogo, i ricorrenti segnalano che la legge in vigore, vale a dire l’art.  
44 § 4 della legge organica sul regime elettorale generale, è eccessivamente ampia e  
ambigua quanto ai criteri da essa stabiliti e si lamentano della sua applicazione  
retroattiva. Tale mancanza di certezza e prevedibilità nella redazione del testo lascia  
tanto al Tribunale supremo quanto al Tribunale costituzionale un margine  
d’interpretazione troppo vasto. Infatti, i criteri di scioglimento previsti sono puramente  
indicativi, potendosi di conseguenza le giurisdizioni incaricate di esaminare il caso  
basarsi su «ogni altra circostanza rilevante». I ricorrenti segnalano parimenti che, sin  
dalla sua rubrica, questo articolo intende stabilire la continuità tra due entità che hanno  
una natura giuridica differente e che costituiscono degli strumenti destinati all’esercizio  
dei diritti fondamentali differenti: da una parte, un partito politico che ha vocazione a  
durare nel tempo e a proteggere il diritto di associazione e, d’altra parte, una piattaforma  
elettorale che prevede il diritto alla partecipazione politica e la cui personalità giuridica  
deriva dalla sua presentazione davanti all’amministrazione elettorale, scomparendo la  
sua ragion d’essere dopo lo svolgimento delle elezioni per le quali essa è stata creata.  
Quindi, nella misura in cui la vocazione di questa piattaforma è limitata nel tempo, è  
ontologicamente impossibile considerarla come la continuazione di un partito politico  
disciolto. Inoltre, i ricorrenti segnalano che il criterio utilizzato dal Tribunale  
costituzionale per fondare la similitudine tra le due entità è quantitativo (vale a dire il  
numero dei candidati che figuravano precedentemente sulle liste dei partiti politici  
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dichiarati illegali) e che esso non è previsto, in modo diretto o indiretto, dall’art. 44 § 4.  
Poiché la mancanza di prevedibilità di questa disposizione non è stata colmata dalla  
giurisprudenza nazionale, l’ingerenza non può nel caso di specie essere considerata  
come prevista dalla legge.  
66. Quanto al problema di sapere se l’annullamento mirava alla realizzazione di un  
fine legittimo, essi ritengono che, dietro il pretesto della protezione dell’ordine pubblico  
e della lotta contro il terrorismo enunciato nella legge organica sul regime elettorale  
generale, la misura mirava all’eliminazione dal dibattito politico del ricorrente  
indipendentista di sinistra del Paese basco spagnolo. Ciò sarebbe in contrasto con il  
principio di garanzia di una società democratica e potrebbe essere assimilato a un  
regime di apartheid che tocca una grande parte della società basca. Infatti, tutti gli  
orientamenti politici devono poter partecipare liberamente alle elezioni. Un secondo  
elemento che, secondo i ricorrenti, deve essere tenuto in considerazione per provare  
l’assenza di un fine legittimo è la natura collettiva della misura contestata: è stato  
ritenuto che la sola presenza nel gruppo di un candidato che era stato membro di uno dei  
partiti politici dichiarati illegali «contaminava» l’intera lista, senza un attento esame del  
comportamento individuale di ogni candidato.  
67. Quanto alla necessità della misura in una società democratica, i ricorrenti  
ammettono, come riconosciuto nella giurisprudenza della Corte (Mathieu-Mohin e  
Clerfayt citato supra, § 52, e Matthews citato supra, § 63), che il diritto di partecipare a  
delle elezioni libere non è assoluto. Tuttavia, essi ritengono che nel caso di specie, la  
misura contestata contraddica in modo arbitrario e sproporzionato la libertà  
d’espressione e d’opinione. Infatti, per i ricorrenti all’origine dei ricorsi nn. 35579/03 e  
35613/03, tale misura è fondata unicamente sulle loro attività anteriori in un partito  
politico quando esso era ancora legale. Inoltre, la misura ha comportato la loro  
ineleggibilità totale, senza che le loro attività individuali siano state esaminate da  
un’istanza nazionale, avendo la loro sola presenza determinato l’annullamento dei  
gruppi ricorrenti.  
ii. Il Governo  
68. Il Governo reitera il proprio argomento secondo cui questo motivo deve essere  
analizzato come una forma specifica del diritto di partecipare agli affari pubblici,  
riconosciuto nell’art. 3 del Protocollo n. 1.  
b) Valutazione della Corte  
i. Ricorsi nn.35613/03 e 35626/03  
69. La Corte constata che il motivo fondato sull’art. 10 si ricollega agli stessi fatti  
invocati con riferimento alle doglianze relative all’art. 3 del Protocollo n. 1. A questo  
proposito, essa ricorda che quest’ultima disposizione rappresenta una lex specialis per  
quanto concerne l’esercizio del diritto di voto (vedi Hirst c. Regno Unito (n. 2) [GC],  
n. 74025/01, § 89, CEDU 2005, e Ždanoka citato supra). Questa considerazione è  
applicabile a fortiori al diritto soggettivo di candidarsi. Di conseguenza, la Corte rinvia  
alle conclusioni presentate di seguito con riferimento all’art. 3 del Protocollo n. 1 e  
dichiara che non si pone nessuna questione distinta dal punto di vista dell’art. 10.  
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ii. Ricorsi nn.35579/03 e 35634/03  
70. Nella misura in cui l’art. 10 è la sola disposizione invocata, la Corte ricorda che  
essa ha concluso supra nel senso della non-violazione dell’art. 3 del Protocollo n. 1, in  
ragione del fatto che la misura di annullamento di cui furono oggetto i gruppi ricorrenti  
era proporzionata al fine legittimo perseguito e non aveva leso la libera espressione  
dell’opinione del popolo (vedi supra § 50).  
71. Tenendo conto dello stretto legame tra il diritto alla libertà di espressione e i  
criteri elaborati dalla sua giurisprudenza con riferimento all’art. 3 del Protocollo n. 1  
(paragrafi da 47 a 50 supra), la Corte è dell’avviso che, per quanto riguarda l’art. 10, lo  
Stato dispone di un margine di valutazione comparabile a quello accordato nell’ambito  
dell’art. 3 del Protocollo n. 1. Alla luce delle considerazioni che l’hanno condotta  
all’accertamento della non-violazione dell’art. 3 del Protocollo n. 1, la Corte ritiene che  
le autorità spagnole non sono andate oltre il margine di valutazione di cui disponevano  
ai sensi dell’art. 10.  
72. Per quanto riguarda il motivo relativo all’applicazione retroattiva dell’art. 44 § 4  
della legge organica sul regime elettorale generale, la Corte ricorda che l’art. 7 § 1 della  
Convenzione garantisce la non-retroattività solamente nei procedimenti penali, e quindi  
non nel caso di specie. Ad ogni modo, la Corte constata che gli atti presi in  
considerazione dal Tribunale supremo per concludere nel senso dell’annullamento dei  
gruppi elettorali ricorrenti recano una data successiva all’entrata in vigore della LOPP.  
Del resto, essa sottolinea che nessuna disposizione della Convenzione esclude la  
possibilità di basarsi su dei fatti anteriori à l’adozione della legge.  
73. Di conseguenza, la Corte conclude nel senso della non-violazione dell’art. 10  
della Convenzione.  
III. SULL’ASSERITA VIOLAZIONE DELL’ART. 13 DELLA CONVENZIONE  
74. Tutti i ricorrenti si lamentano del fatto che la procedura contenzioso-elettorale  
davanti alla camera speciale del Tribunale supremo, disciplinata dalla legge organica sul  
regime elettorale generale come modificata dalla LOPP, non potrebbe essere  
considerata un ricorso effettivo visto soprattutto i termini brevi che essi hanno avuto a  
disposizione. L’art. 13 della Convenzione prevede che:  
«Ogni persona i cui diritti e le cui libertà riconosciuti nella […] Convenzione siano stati violati, ha  
diritto ad un ricorso effettivo davanti ad un’istanza nazionale, anche quando la violazione sia stata  
commessa da persone che agiscono nell’esercizio delle loro funzioni ufficiali».  
1. Tesi delle parti  
i. I ricorrenti  
75. I ricorrenti ritengono che nella misura in cui l’ingerenza in questione ha  
riguardato l’esercizio dei diritti più fondamentali in una società democratica, vale a dire,  
la libertà d’espressione e il diritto a delle elezioni libere, i ricorsi a loro disposizione  
dovevano essere effettivi ai sensi dell’art. 13 della Convenzione.  
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ii. Il Governo  
76. Dal canto suo, il Governo considera che la rapidità con cui essa si svolge si  
giustifica in ragione della necessità di garantire il buon andamento delle elezioni. Nel  
caso di specie, ciò non ha affatto costituito un ostacolo al rispetto del principio del  
contraddittorio. Infatti, conformemente all’art. 61 della LOPJ, i ricorrenti hanno potuto  
presentare gli argomenti che hanno ritenuto pertinenti. Ad ogni modo, il Governo  
sottolinea che i ricorrenti non precisano nei loro ricorsi quali sono gli argomenti che non  
hanno potuto sollevare né quali prove non hanno potuto presentare.  
2. Valutazione della Corte  
77. La Corte nota che i termini di cui i gruppi ricorrenti disponevano per formulare i  
loro ricorsi, cioè, due giorni tanto per contestare il rigetto della registrazione delle loro  
candidature davanti al Tribunale supremo quanto per formulare l’amparo davanti al  
Tribunale costituzionale, sono stati brevi.  
78. A questo proposito, la Corte ricorda che gli standards fissati dalla Commissione  
di Venezia nel «codice di buona condotta in materia elettorale», considerano auspicabile  
un termine da tre a cinque giorni in prima istanza (vedi la parte «Diritto interno e  
internazionale rilavante», supra).  
79. Tuttavia, la Corte deve constatare l’assenza di unanimità tra gli Stati membri del  
Consiglio d’Europa. Così, se è vero che tra questi Stati ve ne sono alcuni che seguono le  
raccomandazioni della Commissione di Venezia (cfr. Albania, Germania, Armenia o  
Lettonia), ve ne sono altri, più vicini al sistema giuridico spagnolo (cfr. Francia,  
Portogallo, Italia o Bosnia-Erzegovina), che accordano un termine più breve, vale a dire  
due giorni, per contestare in prima istanza l’annullamento di candidature elettorali. Di  
conseguenza, il termine previsto in Spagna non costituisce un esempio isolato o una  
soluzione manifestamente irragionevole rispetto alla maggioranza degli altri Stati  
europei. D’altronde, in appello, il caso spagnolo, con quello del Portogallo, costituisce  
un’eccezione nella misura in cui permette di adire in ultima istanza il Tribunale  
costituzionale con un ricorso di amparo elettorale (vedi la parte «Diritto interno e  
internazionale rilevante», supra).  
80. Ad ogni modo, la Corte segnala che il suo ruolo non consiste nell’analizzare la  
legislazione in quanto tale per affermare se un termine di due giorni sia troppo breve in  
abstracto, ma nell’esaminarne gli effetti alla luce delle circostanze particolari di  
ciascuna fattispecie. Nel caso in esame, la Corte constata che i ricorrenti non hanno  
dimostrato che questi termini abbiano impedito ai rappresentanti dei gruppi ricorrenti di  
formulare i propri ricorsi dinanzi al Tribunale supremo o al Tribunale costituzionale e di  
presentare delle osservazioni e difendere i propri interessi in modo adeguato.  
81. Di conseguenza, non vi è stata violazione dell’art. 13 della Convenzione.  
PER QUESTI MOTIVI, LA CORTE, ALL’UNANIMITÀ,  
1. Ritiene che non vi sia stata violazione dell’art. 3 del Protocollo n. 1 per quanto  
riguarda i ricorsi n. 35613/03 e n. 35626/03, e che nessuna autonoma questione si  
pone dal punto di vista dell’art. 10 della Convenzione;  
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2. Ritiene che non vi sia stata violazione dell’art. 10 della Convenzione per quanto  
riguarda i ricorsi n. 35579/03 e n. 35634/03;  
3. Ritiene che non vi sia stata violazione dell’art. 13 della Convenzione.  
Redatta in francese, poi comunicata per iscritto il 30 giugno 2009, in applicazione  
dell’art. 77 §§ 2 e 3 del regolamento.  
Claudia Westerdiek  
Cancelliere  
Peer Lorenzen  
Presidente  
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